La Plusvalía es declarada inconstitucional: análisis técnico-jurídico

1.- La plusvalía municipal

Nuestro tribunal de garantías ha declarado la inconstitucionalidad del impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IVTNU), conocido como “plusvalía municipal”, gravamen que ha levantado polémica desde hace años en el terreno tributario y judicial.

Son muchas las cuestiones planteadas en torno a este Impuesto que grava el incremento de valor de los terrenos urbanos en el momento de su transmisión, independientemente de que tal incremento exista en realidad, de su cuantía y de si el contribuyente haya tenido pérdidas derivadas de esta transacción.

Por ello, la fórmula para el cálculo de este gravamen ha sido uno de los factores que se ha puesto en tela de juicio, puesto que no se trata de un porcentaje sobre la ganancia o pérdida obtenida de la transmisión, sino sobre el valor catastral del referido terreno.

Sede del Tribunal Constitucional. (Foto: Tribunal Constitucional)

2.- La declaración de inconstitucionalidad del IVTNU

A la espera de que el Tribunal Constitucional publique la Sentencia que hemos conocido por medio de nota de prensa (que no tendrá efectos retroactivos, afectando a transacciones futuras desde la fecha de la sentencia y las que estén pendientes de resolución en los juzgados) identificamos los puntos fundamentales en los que se ha basado la misma, dejando la valoración sucinta y pormenorizada para cuando se publique finalmente el texto.

Los fundamentos en los que se basa la inconstitucionalidad del gravamen son:

A/ La infracción al principio constitucional de capacidad económica recogido en el artículo 31 de la Constitución Española (CE).

El mencionado principio de capacidad económica se ve vulnerado por este gravamen, ante la exigencia de un impuesto que grava una capacidad económica inexistente, ante un incremento del valor del bien no es real, ni tampoco es cierto.

El citado artículo estipula que:

“1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.

En primer lugar, a tenor del TC el legislador deberá gravar «según la capacidad económica (real) manifestada en el hecho imponible estableciendo bases objetivas o estimativas no puede ser arbitraria, sino que exige justificación objetiva y razonable; justificación que debe ser más sólida cuanto más se aleje de la realidad el método objetivo elegido normativamente».

Veamos el tratamiento jurisprudencial y doctrinal de los principios invocados en este artículo de nuestra Carta Magna:

Principio de igualdad tributaria:

Según la interpretación que la doctrina y la jurisprudencia española aportan sobre la literalidad del citado art. 31.1 CE, nos encontramos con el principio de igualdad tributaria aplicable a las prestaciones patrimoniales de carácter público.

Este principio conecta directamente con los principios de capacidad económica y generalidad del art. 31.1 CE y con la exigencia de un sistema tributario justo, a fin de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Por tanto, el sistema tributario deberá cumplir con este principio de igualdad regulado en la jurisprudencia (SSTC 96/2002).

Respecto al mencionado principio de igualdad (STC 46/2000, de 14 de febrero, STC 60/2015, de 18 de marzo y la STC 159/1997, de 2 de octubre) prohíbe la desigualdad de trato en escenarios iguales, es decir, donde existe igual capacidad económica,  aplicado a todo el sistema tributario  de nuestro ordenamiento.

Principio de progresividad y no confiscatoriedad:

Es un tipo de principio que se aplica al sistema tributario en su conjunto, a diferencia del principio de igualdad o capacidad económica que se aplican a todos y cada uno de los tributos (contribuciones, tasas e impuestos).

Principio de generalidad:

Determina que no se pueden establecer excepciones al deber de contribuir salvo la existencia de causas justificadas de interés general (STC 96/2002, de 25 de abril), o la prohibición de fijar privilegios tributarios sin justificación razonable. Como ejemplo, podemos mencionar los supuestos de respeto al mínimo de subsistencia por razones económicas, por ejemplo (STC 19/2012, de 15 de febrero).

Principio de capacidad económica:

El principio de capacidad económica se aplica al sistema tributario en su globalidad (SSTC 182/1997 y SSTC 137/2003, de 3 de julio) citando que:

“El deber de contribuir «con el criterio de la capacidad económica […] se relaciona con el conjunto del sistema tributario”.

Es por ello, y por este carácter, que se aplica como fundamento de la imposición global (STC 26/2017, de 16 de febrero)  y como criterio de imposición (SSTC 117/2006, de 28 de marzo), por lo que la vulneración se produce cuando “quienes tienen menor capacidad económica soporten una mayor tributaria que los que tienen capacidad superior” (STC 46/2000).

B/ Se declaran inconstitucionales y nulos los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).

Se reconoce que la fórmula es un método objetivo de determinación de la base imponible del gravamen que considera que existe siempre un aumento en el valor de los terrenos urbanos, independientemente de su existencia real, de su cuantía y de si han existido pérdidas en la operación realizada por el contribuyente.

3.- Antecedentes judiciales y otras Sentencias sobre la materia

Esta cuestión no resulta tan nueva como pensamos, puesto que existieron diversas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por los juzgados años atrás:

A/ Cuestión planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 3 de San Sebastián (febrero 2015), en la que se cuestionaba la inconstitucionalidad de la fórmula de cálculo del gravamen establecida legalmente, así como la alegación de la inexistencia de hecho imponible cuando la transmisión conlleva la existencia de pérdidas.

Sin embargo, años más tarde, esta cuestión de inconstitucionalidad fue estimada parcialmente por el Tribunal Constitucional (11/05/2017) para los casos en los que no existiera un incremento del valor del terreno, o incluso se produzca detrimento de dicho valor.

1. i) La Sentencia del TC estimó la vulneración del artículo 31 de la Constitución (principio de capacidad económica) y el 24 CE, al considerar que se impide practicar prueba en contrario frente al resultado obtenido por el método de cálculo establecido legalmente. Este hecho supone una vulneración de la tutela judicial efectiva del contribuyente, y por tanto, deviene en inconstitucional.
2. ii) El TC desestimó la inconstitucionalidad de la corrección de la fórmula para el cálculo, puesto que los tribunales no tienen competencia para aplicar un método alternativo al previsto en la Ley.

iii) También se desestimó la calificación respecto a la existencia o no del hecho imponible, al considerar que la existencia de pérdidas en la transmisión no supone una condición pretributaria que afecte al devengo del impuesto.

B/ Asimismo, en 2015 se planteó similar cuestión por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid, que culminó en la declaración inconstitucionalidad del Impuesto por el TC en 2019, en los casos en los que el incremento existe, pero el resultado a pagar es superior al de la ganancia obtenida.

Se fundamentó igualmente en el artículo 31 de la Constitución pero se añadió el artículo 14 de la Constitución a los razonamientos, por amparar este Impuesto, un trato desigual entre contribuyentes puesto que hace tributar de igual manera a quien ha experimentado un incremento de valor en la transmisión del terreno y también a los que no la han percibido de la misma manera.

En definitiva, se trata de un carácter confiscatorio que atenta directamente con lo dispuesto en el artículo 31.1 de la Constitución. A este respecto, en la aplicación de la  igualdad tributaria la comparación se realiza conforme a la capacidad económica (STC 57/2005, de 14 de marzo), siendo la igualdad el principio proclamado en escenarios donde;

Ante iguales manifestaciones de riqueza, la norma aplica un diferente gravamen, como es este caso de gravar el incremento de valor y situaciones donde no existe éste.

También puede darse la situación de que fijar un diferente gravamen ante idénticas magnitudes de capacidad económica implica un atentado contra el principio de igualdad pero no vulnera el de capacidad económica.

En este sentido, nos falta únicamente por comentar el principio de igualdad tributaria, pero como particularidad, que según indica el TC (STC 88/2003, de 19 de mayo), los ciudadanos no pueden reclamar igualdad en la ilegalidad (este principio no se identifica con el invocado en el art. 14 CE). Esto significa que el sujeto a quien se aplica la ley no puede considerar vulnerado el principio de igualdad ni pretender “su impunidad por el hecho de que otros hayan resultado impunes”.

Por último, y a la espera de la publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional en la que se declara la inconstitucionalidad de la Plusvalía Municipal, conllevando la consecuencia de que las Administraciones Locales no puedan proceder a su cobro, el Ministerio de Hacienda y Función Pública prepara una reforma del Impuesto para garantizar su constitucionalidad del mismo y aportar mayor seguridad tanto a instituciones como a los contribuyentes.

4.- Normativa

Constitución española (Artículos 14, 24 y 31).

Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

5.- Jurisprudencia

• SSTC 11/05/2017.
• STC 57/2005, de 14 de marzo.
• SSTC 182/1997.
• SSTC 137/2003, de 3 de julio.
• STC 26/2017, de 16 de febrero. 
• SSTC 117/2006, de 28 de marzo.
• SSTC 46/2000.
• STC 96/2002, de 25 de abril.
• SSTC 19/2012, de 15 de febrero.
• SSTC 96/2002.
• SSTC 46/2000, de 14 de febrero.
• SSTC 60/2015, de 18 de marzo.
• SSTC 159/1997, de 2 de octubre.
• STC 88/2003, de 19 de mayo.

6. Bibliografía

• Palao Taboada, C., «Los principios de capacidad económica e igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español», Revista Española de Derecho Financiero-Civitas.
• Varona Alabern, J. E., «Concepto de tributo y principio de capacidad económica», Revista Española de Derecho Financiero-Civitas.