¿Es posible abrir un nuevo expediente sancionador sobre el mismo objeto sin haber concluido el primero, ni haberse declarado la caducidad?

El pasado 23 de enero de 2023, se dictó una interesante Sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en materia de procedimientos sancionadores al hilo de la llamada caducidad de los mismos.

Recordamos en este punto, que el instituto de la caducidad es una institución jurídica que pretende evitar la tardanza injustificada en la resolución de procedimientos sancionadores, y viene justificada por la situación desfavorable en la que se encuentran los sujetos expedientados, que no debe dilatarse a criterio de la Administración.

Como es sabido, esta última, tiene la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificar la misma con independencia de su forma de iniciación, como se deriva del articulo 21.1 LPAC.

Cuando se invoca la figura de la caducidad, nos estamos refiriendo al espacio temporal máximo que puede durar un procedimiento sancionador, esto es: el plazo límite que puede abarcar el procedimiento desde su inicio (fecha del acuerdo) hasta su fin (notificación de la resolución), de manera que, cuando se inicia un procedimiento sancionador, necesariamente debe quedar finalizado dentro de esos márgenes temporales que para cada supuesto establece la norma ya que, si dicho “tempos” se sobrepasan debe ponerse fin al procedimiento en el estado en que se encuentre, declarándose caducado, procediendo a su archivo y debiéndose comenzar de nuevo desde la casilla de salida, claro está, siempre que para entonces la infracción no hubiera prescrito.

Pues bien, la referida Sentencia nº 70/2023 de 23 de enero, de la Sección Tercera del Tribunal Supremo, en esta materia, fija la siguiente doctrina casacional:

“A tenor de las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho, hemos de declarar como doctrina de interés casacional que estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante la resolución expresa que resulte procedente.

«La apertura de un segundo expediente sin que haya transcurrido el plazo de caducidad, puede servir para evadir la regulación sobre plazos administrativos»(Foto: E&J)

Por otro parte y de conformidad con lo declarado en las sentencias de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020, habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida -por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro.

Todo ello sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en materia de reintegro de subvenciones exige de la Administración antes de iniciar un nuevo expediente el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones de cualquier otro procedimiento anterior.”

Esta Sentencia es novedosa e interesante porque en Resoluciones Judiciales precedentes del mismo Tribunal (por ejemplo, Sentencia de 19 de febrero de 2021, recurso de casación 3929/2020), se había admitido como válida, la apertura de un segundo procedimiento sancionador con el mismo objeto que el primero, aunque no hubiese transcurrido el plazo máximo de duración del primero, ni se hubiese declarado su caducidad.

En esta nueva sentencia, nuestro más alto Tribunal argumenta, que no cabe la existencia de dos procedimientos simultáneos sobre el mismo objeto. Ello atenta, como expresa el órgano judicial, contra muchos de los principios que deben presidir la actuación administrativa y que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública (Ley 40/2015, de 1 de octubre) enuncia en su artículo 3.1, en particular los de eficacia, simplicidad, transparencia, economía de medios y eficiencia en la asignación de recursos públicos.

Es primer lugar, es evidente que, tener dos procedimientos simultáneos supone una actuación ineficaz, con duplicidad de medios y recursos y que se presta a la reiteración de actuaciones concretas y a resultados posiblemente contradictorios, todo ello sin perjuicio de que en ningún caso podría haber dos resoluciones sobre el mismo supuesto.

También se dice que, una actuación como tal, atentaría al principio de seguridad jurídica, causando al administrado una falta de certeza sobre la situación jurídica de la materia objeto de actuaciones administrativas simultáneas y sobre los objetivos de la actuación de la Administración.

Esta Sentencia es novedosa e interesante porque en Resoluciones Judiciales precedentes del mismo Tribunal se había admitido como válida, la apertura de un segundo procedimiento sancionador con el mismo objeto que el primero

Asimismo, la apertura de un segundo expediente sin que haya transcurrido el plazo de caducidad, puede servir para evadir la regulación sobre plazos administrativos.

En efecto, iniciar un nuevo procedimiento, estando próximo el fin del plazo de caducidad puede servir para evitar que esta última se produzca agotado ya el plazo de prescripción y sin posibilidad, por tanto, de iniciar un nuevo procedimiento.

La iniciación de un segundo procedimiento supone en definitiva esquivar la previsión legal para el supuesto de que la Administración no pueda completar toda la actuación necesaria para concluirlo, que sería ampliar el plazo para resolver el primer procedimiento, pero en los estrictos términos que prevé la Ley de Procedimiento Administrativo.

Además, sí el primer expediente queda indefinidamente abierto, se infringe la obligación de finalizarlo mediante la correspondiente resolución de fondo, de caducidad y archivo o de simple archivo de las actuaciones.

Además de novedosa, argumentamos que es interesante esta sentencia porque si bien viene referida a un concreto supuesto en materia de subvenciones, nada impide aplicar su valioso argumentario a cualquier expediente administrativo sancionador.

Y es que, no debemos olvidar, que el fundamento de la caducidad, como ha venido declarando el Tribunal Supremo en varias sentencias (entre otras, la sentencia de 10 de noviembre de 1994, de 16 de junio de 1998 y de 8 de julio de 1999), es dar satisfacción al principio de seguridad jurídica, amén de impedir, añadimos nosotros, que las Administraciones actuantes, sean arbitrarias a la hora de determinar dicho extremo.