Un ayuntamiento no puede embargar el dinero de las cuentas bancarias de otra Administración Pública

En esta ocasión analizamos la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) 120/2023 de 2 febrero RJ\2023\854, en la que se dilucida si una administración puede o no embargar el dinero de las cuentas bancarias de otra.

Sobre la utilización del procedimiento de apremio entre Administraciones Públicas

La jurisprudencia tiene declarado que la inembargabilidad de los bienes de las administraciones públicas se presenta en la práctica como un obstáculo para hacer efectivo el procedimiento de apremio administrativo, procedimiento este que comporta el embargo de los bienes del deudor.

En cuanto a este aspecto, esto es, el posible embargo de bienes de la Administración, el Tribunal Constitucional distingue entre bienes demaniales y bienes patrimoniales. Los primeros sometidos a un régimen protector, alguno se ellos desde la propia Constitución en atención a su vinculación al cumplimiento de fines constitucionales o a la prestación y gestión de un servicio público. Los segundos, los patrimoniales, se definen negativamente por su no afectación al uso o al servicio público.

A partir de estos presupuestos, el TC enfocó el tema desde la perspectiva del artículo 24.1 CE para llegar a la conclusión de que: i) el régimen general de pago previsto en el artículo 154.4 LHL (mandato genérico y previsión, en su caso, de un crédito extraordinario o suplemento de crédito) no garantizaba, por sí sólo, que la entidad local deudora cumpliera con el mandato judicial, pudiendo posponer o diferir la ejecución de la sentencia quedando así insatisfecho; ii) la inembargabilidad establecida en el artículo 154.2 LHL, en la medida en que se extendía a los bienes en general de la hacienda local, comprendiendo también los bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público, no podía considerarse razonable desde la perspectiva del artículo 24.1 CE.

Con posterioridad, la LHL sería modificada de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta y en su artículo 154.2 se establece la inembargabilidad de los bienes de la hacienda local «excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público«.

Precisamente, en la STS (Sec. 4ª) 1245/2021 de 19 de octubre, se abordó la cuestión de interés casacional consistente en «determinar si para instar el cobro de una deuda derivada de un convenio interadministrativo es posible, por parte de la Administración acreedora -en este caso un ayuntamiento-, utilizar el procedimiento de apremio para hacer efectivos sus ingresos de derecho público frente a la Administración deudora».[1] En esta sentencia, se llega a las siguientes conclusiones.

Por un lado, una vez declarada la deuda, en el seno de un convenio interadministrativo, frente a una de las administraciones contratantes, la cuestión no ofrece peculiaridad alguna. Es decir, la posibilidad de que una administración pueda acudir al procedimiento de apremio para la ejecución forzosa del crédito que es firme, es idéntico con independencia de la relación jurídica en que se genere la deuda, sea un convenio administrativo, un contrato administrativo o incluso el pago de un tributo.

De este modo, el debate se sitúa «en el ámbito de las potestades administrativas y, más concretamente, en el ámbito de las potestades de autoejecución». En definitiva, en si es posible que una administración pública dirija el procedimiento de apremio frente a otra.

Fachada del Tribunal Supremo (Foto: Economist & Jurist)

Por otro lado, aun cuando «el procedimiento de apremio aparece regulado en la normativa tributaria y con relación a las deudas de esa naturaleza, es la propia regulación la que acude en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que supone que el procedimiento de apremio se independiza de la naturaleza de la deuda, de su origen […]. Lo que resulta relevante para la procedencia del procedimiento de apremio es, como manifestación de la potestad de autotutela, que una administración pública haya declarado, con carácter firme, la existencia de una deuda en favor de otro sujeto. Por tanto, es independiente que la deuda reclamada tenga una naturaleza tributaria o cualquier otra naturaleza para resultar procedente el procedimiento de apremio”.

Según la sentencia, «no existe una declaración expresa sobre la exclusión del procedimiento de apremio para el cobro de deudas exigibles de una administración pública frente a otra administración pública, pudiendo acudir al procedimiento de apremio una administración pública para la afectividad de las deudas firmes exigibles frente a otra administración, por cuanto no puede ser obstáculo a dicha autotutela el hecho de inembargabilidad de los bienes públicos, habida cuenta de los reiterados argumentos de que esa condición no excluye los bienes patrimoniales, como es sabido tampoco constituye una objeción el sugestivo argumento, complementario del anterior, de que se vería afectada la potestad presupuestaria, en el sentido de que si para dicho apremio debe la Administración apremiada incluir créditos extraordinarios para el pago, comporta alterar dicha potestad, porque esa misma relevancia tendría excluir el cobro de la deuda por la Administración ejecutante, que sin tales ingresos ve alterada esa misma potestad presupuestaria”.

Por tanto, la respuesta a la cuestión de interés casacional es que “cuando en el desarrollo de un convenio interadministrativo, una de las administraciones contratantes (acreedora) dicta un acto estableciendo una determinada deuda a satisfacer por la otra administración contratante (deudora), y dicha declaración adquiere firmeza, no pudiendo ser impugnada en vía administrativa ni jurisdiccional, la administración acreedora puede acudir al procedimiento de apremio, caso de que por parte de la administración deudora no se atienda el requerimiento de pago de la deuda declarada por resolución definitiva, siempre que se reúna todos los presupuestos formales del mencionado procedimiento de ejecución y con los límites que comporta la salvaguarda de los bienes de dominio público que pudieran verse afectados en su tramitación”.

Sobre el alcance de la inembargabilidad de los bienes de la Administración.

Es innegable que el privilegio de inembargabilidad contenido en el art. 154.2 L.H.L. constituye un límite a la ejecución forzosa es decir, al procedimiento de apremio en defecto del cumplimiento voluntario de la sentencia por parte del deudor.

Por ello, la STC 166/1998 censuró el art.154.2 L.H.L. por vulneración del art. 24.1 C.E., como consecuencia de la genérica extensión de la prohibición de embargo a cualquier bien de la corporación municipal con independencia de que esté o no materialmente afectado al sostenimiento de un servicio o uso público[2]. Ahora bien, la inembargabilidad establecida por el art. 154.2 L.H.L. posee una justificación autónoma, basada en la intangibilidad de los bienes y fondos públicos en atención a su destino, que no es otro que la satisfacción de intereses y finalidades públicos.

En efecto, los derechos, fondos y valores de la Hacienda local son los «recursos financieros» de la entidad local, ya se trate de «dinero, valores o créditos» resultantes de «operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias», que constituyen la tesorería de dicha entidad (art. 175.1 L.H.L.).

Además, dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la entidad a concretos fines de interés general, requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público -la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 C.E.)- como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular.

Asimismo, la consideración anterior enlaza con i) “el principio de eficacia en la actuación de la Administración Pública”. Principio relativo no sólo en relación con la organización y medios de una Administración Pública, sino también al estatuto general de su actividad como poder público y a las potestades que le han sido atribuidas; y ii) con el principio de la «continuidad de los servicios públicos», que puede servir de fundamento «a la exclusión de la ejecución forzosa respecto de bienes de titularidad pública» (STC 107/1992).

En base a los argumentos anteriores, en su sentencia 228/1998, el Tribunal Constitucional declaró que “la prohibición de embargo dispuesta en el art. 154.2 L.H.L. no es contraria a la Constitución si su objeto son fondos o saldos de cuentas de titularidad municipal, puesto que constituyen ingresos de las haciendas locales, cuyo objeto es el sostenimiento de un servicio o uso público que prestan las corporaciones locales. Precisamente, es este destino a la satisfacción de intereses y finalidades públicas lo que fundamenta constitucionalmente su inembargabilidad».

Consideraciones conclusivas de la Sentencia analizada

1.- De la doctrina constitucional expuesta se deduce que son inembargables los fondos, saldos y caudales de las cuentas bancarias de las que es titular la administración local.

2.- En el presente caso, lo que constituyó el objeto del embargo fue el dinero en la cuenta bancaria de la Comunidad de Murcia.

3.- La inembargabilidad del dinero, concebido como recurso financiero de la Administración, cabe predicarse también de los artículos 23 de la LGP y 30.3 de la LPAP, para la Administración General del Estado y del artículo 23.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Hacienda de la Región de Murcia, para esta última comunidad autónoma. En efecto, la inembargabilidad de los fondos públicos de la Región de Murcia se reconoce por el expresado precepto que, en esencia, impide «despachar mandamientos de ejecución o dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la hacienda pública regional.»

Ayuntamiento de Murcia. (Foto: Wikipedia)

Ni la doctrina del Tribunal Constitucional ni la del Tribunal Supremo avalan prohibiciones maximalistas que impidan, de entrada, cualquier procedimiento de apremio contra la hacienda regional; prohibición de difícil encaje, además, en la propia regulación del procedimiento de apremio del art 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dictada con carácter básico, así como el artículo 163 LGT, norma legal que «establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del artículo 149.1.1.ª, 8.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución» (art 1.1 LGT).

En cualquier caso, debe significarse que: (i) el Ayuntamiento de Murcia no ha cuestionado la inconstitucionalidad del artículo 23 del Texto Refundido de la ley de Hacienda de la Región de Murcia; (ii) cabe dar a ese precepto una lectura acorde con la Constitución; y, (iii) la controversia jurídica nada tiene que ver con la prohibición generalizada del apremio, limitándose el debate, exclusivamente, a las diligencias de embargo del Ayuntamiento sobre las cuentas de la Comunidad de Murcia.

4.- No es lo mismo delimitar el alcance de la embargabilidad de los bienes y derechos de la Administración: i) en el seno de litigios, generalmente, en fase de ejecución, entre la Administración y los particulares, en los que los parámetros de referencia y contraste constitucional vienen determinados por los artículos 24.1, 117.3 y 118 CE, que ii) en el seno de dos administraciones públicas que contienden judicialmente, pese a las elementales exigencias de los principios de cooperación y coordinación a los que se someten -o deberían someterse- y pese a que el ordenamiento jurídico pone a su disposición cauces específicos para resolver eventuales controversias en orden a materializar el cobro de las deudas tributarias.

Las prerrogativas de la Administración Pública -en este caso, el beneficio de la inembargabilidad del dinero depositado en cuentas de la que es titular- más que privilegios anacrónicos de la Administración son, ante todo, una garantía para la gestión de los intereses públicos que le corresponden.

Debe, pues, tenerse en cuenta la propia dimensión constitucional de una Administración moderna, concebida como un instrumento prestacional, de garantía de unos servicios públicos que podrían verse comprometidos o amenazados de admitirse, indiscriminadamente, la embargabilidad de sus fondos o recursos financieros.

Por ello, más allá de si el dinero embargado se encontraba o no afecto a una utilidad pública específica, como ponía de manifiesto la comunidad autónoma en su escrito de oposición, difícilmente cabe considerar que las cuentas bancarias que integran el Tesoro Público no estén afectas al servicio público .

En consecuencia, se rechaza el argumento del ayuntamiento de que, con el dinero embargado, se va a atender también servicios o funciones públicas del ayuntamiento, lo que, en su opinión, comportaría solo una mutación del titular público y del fin afectado, permaneciendo la afectación a un servicio o función también públicos pues, evidentemente, el contexto de esta ejecución forzosa es ajeno a un eventual escenario de mutaciones interadministrativas. El interés público al que sirve el dinero lo define la administración titular del mismo y no otra distinta.

Dando respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo declara que: «Un ayuntamiento no puede embargar el dinero de las cuentas bancarias de otra Administración Pública (Comunidad Autónoma) al formar parte de sus recursos financieros, preordenados a fines de interés general y, por ende, inembargables».

[1] Se trataba de un supuesto en el que, por una parte, la deuda fue determinada a través de un convenio interadministrativo y, por otra, se trataba de una deuda no tributaria

[2] Es decir, la causa última de la inconstitucionalidad del citado art.154.2 L.H.L. fue la generalidad de la prerrogativa de la inembargabilidad de los bienes de las Corporaciones locales.