Una orden religiosa titular de un centro docente puede recurrir las resoluciones que afecten ese centro

Se analiza la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª) núm. 1/2023 de 9 enero, RJ\2022\5719, que tenía que discernir si una orden religiosa titular de un centro educativo está legitimada para recurrir las resoluciones que afecten directamente al centro docente.

La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Provincia Española de la Orden Religiosa de los Ministros de los Enfermos (Religiosos Camilos) contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que había interpuesto la referida orden religiosa contra la resolución por la que se acordó la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida en el expediente para la ejecución de una acción formativa.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en determinar si una orden religiosa titular de un centro docente tiene legitimación activa para recurrir las resoluciones o actos administrativos que afecten directamente al centro docente.

Doctrina jurisprudencial sobre la legitimación activa

Para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que el ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso-administrativo.

La legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación.

Las objeciones relativas a la legitimación ad causam, en tanto que vinculadas a la relación específica entre una persona y la situación jurídica que es objeto de litigio, es una cuestión relativa a la controversia de fondo.

Centro asistencial de los Religiosos Camilos. (Foto: Orden de los Religiosos Camilos)

Aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre la legitimación al presente caso

Entiende el Tribunal Supremo que la razón dada por la Sala de instancia para la inadmisión del recurso no es la falta de legitimación ad processum, entendida ésta como capacidad de la recurrente para impugnar en vía jurisdiccional las órdenes de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid a las que se refiere la controversia, capacidad ésta que ni la Administración demandada ni la Sala de instancia han cuestionado. Lo que determinó la inadmisión del recurso contencioso-administrativo es la falta de acreditación por la demandante del presupuesto necesario para que se le pueda reconocer el derecho al pronunciamiento que postula, esto es, la legitimación ad causam, que consiste en la atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional que le permite impugnar una actuación administrativa que considera ilegal y que ha incidido en su esfera vital de intereses.

La sentencia recurrida destaca que la orden religiosa demandante en la instancia -y recurrente en casación- no es la beneficiaria de la subvención ni intervino en el expediente subvencional, ni siquiera en vía de recurso de reposición; que el beneficiario de la subvención fue RR. Camilos-Centro de Humanización de la Salud, único afectado por la reducción del importe de la subvención que da origen a la controversia; que el beneficiario de la subvención, tenga o no personalidad jurídica (artículo 11.3, párrafo primero, de la Ley 38/2003), es el único obligado frente a la Administración en el expediente de subvención y, por tanto, el legitimado para recurrir las decisiones administrativas adoptadas en dicho procedimiento; que la orden religiosa recurrente carece de interés en la anulación de una decisión por la que ella no pierde derecho alguno al cobro de una subvención que nunca le fue concedida, pues lo fue al centro beneficiario; y, en fin, que la orden religiosa recurrente tiene un NIF diferente al de la entidad beneficiaria, por lo que, no mediando entre ellas otra relación acreditada que la de cesión del inmueble en el que el citado centro desarrolla sus actividades, no es posible confundir a una entidad con otra, ni, por tanto, mezclar sus derechos ni sus obligaciones.

Pues bien, para el Tribunal Supremo, el hilo argumental de la sentencia recurrida se asienta en algunas consideraciones acertadas junto a otras que no lo son; y conduce, en definitiva, a una conclusión que no comparte.

Así, el Supremo estima que es cierto que el artículo 11.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, permite que, cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, puedan acceder a la condición de beneficiario las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

En consonancia con esa previsión legal, el artículo 3.2.a/ de la Orden 16140/2014, de 3 septiembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura (por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados en el marco del subsistema de formación para el empleo para el año 2014) determinaba que sólo los centros acreditados en el Registro de Centros y Entidades de Formación Profesional para el Empleo de la Comunidad de Madrid podían acceder a las subvenciones allí convocadas. Y es cierto, en fin, que, de acuerdo con todo ello, en el caso que estamos examinando el beneficiario de la subvención fue el centro identificado como RR. Camilos-Centro de Humanización de la Salud, entidad sin personalidad jurídica.

Sin embargo, no es cierto que tal beneficiario sea el único afectado por la reducción del importe de la subvención que da origen a la controversia, ni, por tanto, el único legitimado para impugnar en vía jurisdiccional las decisiones administrativas adoptadas en el procedimiento subvencional.

La sentencia recurrida resta importancia a la vinculación existente entre la orden religiosa recurrente y la entidad sin personalidad beneficiaria de la subvención señalando que entre ellas no media otra relación acreditada que la de cesión del uso del inmueble propiedad de la orden religiosa para el desarrollo de la acción formativa subvencionada.

Fachada del Tribunal Supremo. (Foto: E&J)

Pero sucede que en el proceso de instancia la orden religiosa recurrente manifestó ser la única titular del centro formativo beneficiario de la subvención Por lo demás, esta titularidad de la orden religiosa sobre el centro formativo es precisamente la que explica un hecho que la sentencia considera anómalo y que en realidad no lo es: que el poder general para pleitos aportado a las actuaciones fuese otorgado en nombre y representación de la Orden Religiosa recurrente por D. …, la misma persona que en vía administrativa había actuado en nombre del centro formativo beneficiario de la subvención interponiendo el recurso de reposición.

Si la Sala de instancia consideraba irregular o confuso algún dato del citado poder general para pleitos, lo procedente habría sido requerir a la recurrente para que aclarase o subsanase el defecto advertido.

Lo que no resulta aceptable, según el Supremo, es que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la recurrente, afirmando la sentencia que la orden religiosa carece de interés alguno en la anulación de la resolución administrativa impugnada, cuando lo cierto es que la reducción del importe de la subvención afecta directamente a la esfera de intereses de la orden religiosa en tanto que titular del centro formativo (sin personalidad jurídica) beneficiario de la subvención.

La sentencia afirma que es cierto que en el curso del proceso la orden religiosa recurrente pudo haber aportado otros datos y elementos de prueba a fin de acreditar de manera más concluyente su condición de titular del centro formativo. Pero entiende la Sala que los datos obrantes en el expediente administrativo y los elementos de juicio disponibles -en particular, que la orden religiosa sea propietaria del inmueble en el que el centro formativo desarrolla sus actividades; y que el poder general para pleitos aportado a las actuaciones aparezca otorgado, en nombre y representación de la orden religiosa recurrente, por la misma persona que en vía administrativa había actuado en nombre del centro formativo beneficiario de la subvención- permitían considerar suficientemente acreditada la relación de titularidad existente entre la orden religiosa y el centro formativo carente de personalidad.

En relación con lo anterior, considera el Tribunal Supremo que es acertada la observación que introduce el voto particular formulado por una de las magistradas integrantes de la Sala sentenciadora para destacar que, cuando en la regulación legal se aborda la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubiera comprometido a efectuar, el artículo 40.3 de la Ley General de Subvenciones establece que de dicha obligación “responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado”. Lo que no viene sino a confirmar que el desarrollo del procedimiento subvencional, en particular en lo que se refiere a la obligación de reintegro, en modo alguno es ajeno a la esfera de intereses de quien sea titular o partícipe del ente sin personalidad beneficiario de la subvención.