De la próxima entrada en vigor de la ley animalista: una norma sin desarrollo reglamentario

La Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, entrará en vigor, conforme a su Disposición Final Novena, el próximo 29 de septiembre de 2023 (a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

La negociación de esta ley arrancó desde el inicio con una honda polémica, no sólo entre los partidos de la oposición, sino también en el seno del propio Gobierno, que se encontraba dividido en torno a la exclusión o no en la misma de los perros de caza, finalmente excluidos.

Los impulsores del texto sostenían que era imprescindible esta normativa para poner fin a “prácticas crueles con los animales y endurecer el maltrato”.

Sin embargo, lo cierto y verdad es que, a punto de entrar en vigor, la ley no parece contentar a nadie, no hablemos ya de políticos, sino de los propios profesionales del sector (los veterinarios), quienes declararon en su día (a través de la Organización Colegial Veterinaria), que la norma creaba más problemas de los que pretendía solucionar, amén de no contar con el debido consenso social y científico.

La ley, criticaban estos profesionales, carece del rigor científico exigible, aludiendo a conceptos abstractos como el de dignidad; también criticaban la indefinición de la formación en tenencia responsable, la gestión de las colonias felinas, las restricciones en especies exóticas, la esterilización como método para evitar camadas no deseadas, la ausencia de la figura del perito veterinario y la escasa alineación con el medioambiente en sentido amplio.

Vaya por delante que no pretendemos, ni mucho menos, convertir este espacio en un artículo político, sino estrictamente jurídico, y concretamente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo. Y, por ello, haremos mención al mayor de los problemas que la ley trae consigo: la falta de concreción en la Administración, de los medios y recursos para poner en marcha las medidas establecidas en la norma.

Debemos partir de que las leyes, que emanan del Poder Legislativo, precisan para su correcta aplicación y desarrollo de los reglamentos.

En derecho administrativo y constitucional, un concepto clave es el del “Reglamento”, como norma que emana del Poder Ejecutivo y que se sitúa por debajo de la ley en la pirámide del ordenamiento jurídico (principio de jerarquía normativa ex artículo 9.3 de nuestra Carta Magna).

Los reglamentos, en muchas ocasiones, desarrollan el contenido de las leyes, y en este sentido, no pueden ir contra la Constitución, ni contra las normas con rango de ley, ni infringir un reglamento de rango superior; tampoco puede regular materias reservadas a la ley; no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas; contemplar penas o sanciones; ni establecer tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales y patrimoniales: tampoco pueden ser retroactivos si son desfavorables.

Dicho lo anterior a modo de preámbulo, ¿qué ocurre con la Ley de Protección Animal que en breve entrará en vigor? Que contiene entre sus disposiciones finales, varias habilitaciones para su desarrollo reglamentario, lo que a la postre, imposibilita llevar a la práctica buena parte de su articulado, mientras dicho desarrollo no se produzca, lo cual puede demorarse meses, años, o no producirse nunca.

Por ejemplo, en el caso concreto de la Ley que mencionamos, no se ha establecido ni desarrollado los cursos para dueños de perros cuya falta podría acarrear sanciones de hasta 10.000 euros. Tampoco existe registro de criadores no profesionales, ni es exigible aún el seguro de responsabilidad civil (aunque en la mayor parte de los municipios dicha obligación ya existe y está desarrollada); tampoco se ha conformado el listado positivo de animales de compañía, es decir, una clasificación que será la que determine qué especies podrán ser adquiridas como mascotas. Únicamente aclara que perros, gatos y hurones serán considerados mascotas. La elaboración y la publicación de ese trabajo no se realizará de forma inmediata. La norma reglamentaria por la que se regule tiene un largo periodo para entrar en vigor: dos años para aprobar el reglamento que lo desarrolle y un año más para publicar el primer listado, según la disposición final cuarta de la Ley.

No se ha desarrollado tampoco el sistema central de Registros de Protección Animal, para lo que se vuelve a dar un plazo al Gobierno en la disposición final quinta.

Son tantas las remisiones al futuro desarrollo reglamentario que esta ley, como otras, se refiere en su disposición final octava a la habilitación normativa con el siguiente tenor: “Se faculta al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el cumplimiento y ejecución de la presente ley.”

El problema de esta genérica habilitación es el carácter facultativo de la misma, amén de la absoluta inconcreción: las cláusulas de habilitación deben acotar el ámbito material, los plazos, si proceden, y los principios y criterios que habrán de contener el futuro desarrollo. Previsiones que brillan por su ausencia en esta ley.

Como juristas especialistas en la materia, pero también como ciudadanos, no debemos dejar de exigir a nuestros gobernantes, que tienen un deber de completar la regulación contenida en las leyes, de manera que sus preceptos sean realmente aplicables, operativos y en beneficio del interés público y la seguridad jurídica. Incumplir este deber es más habitual de lo que debiera y, a menudo, terminan los desajustes y disfuncionalidades que acarrea resolviéndose por los tribunales de justicia, en este caso y principalmente en el orden contencioso–administrativo.

Por último y al margen de las habilitaciones, otro problema que comparte esta ley es el problema competencial, en un ámbito, como el de los animales, en el que el Estado, Comunidades Autónomas y Administración Local tienen importantes facultades que confluyen (en este sentido, es claro el ejemplo de la enmienda a la totalidad de la Ley que presentó el PNV por invadir competencias autonómicas del País Vasco).

De hecho, el propio texto normativo deja claro el título competencial del Estado para dictar legislación básica al amparo de los artículos 149. 1. 13ª, 16ª y 23ª de la Constitución.

Auguramos un difícil camino de vigencia de la Ley y de dificultades, que tendrán que sortearse para llevarse finalmente a la práctica. Estaremos atentos.