El Supremo fija como doctrina que Hacienda no puede enviar complementos del expediente fuera de plazo

El Tribunal Supremo, en una reciente sentencia del pasado 27 de octubre de 2023, de la que ha sido ponente el magistrado Dimitri Berberoff, sienta una importante doctrina casacional, según los expertos, dado que logra salvaguardar el equilibrio interno que ha de presidir los procedimientos económico-administrativos y la independencia funcional de los tribunales económico-administrativos.

El Supremo, desde su Sala Contenciosa Administrativa,  sienta la doctrina de que la Administración tributaria, en este caso se trataba de la Agencia Estatal (AEAT), no puede remitir por iniciativa propia, como hace con frecuencia, ampliaciones o complementos del expediente, una vez transcurrido el plazo que tenía para enviar el expediente íntegro.

La doctrina fijada, por su claridad, merece ser aquí reproducida: «el órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable tiene la obligación de remitir al órgano económico-administrativo el expediente administrativo completo en el plazo de un mes al que se refiere el apartado tercero del artículo 235 de la Ley General Tributaria, plazo de remisión que tiene naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal Económico-Administrativo, de oficio o a instancia de parte».

Magistrado Dimitry Berberoff, de la Sala Contenciosa, ponente de este fallo judicial en un evento de AEDAF. (Imagen: AEDAF)

La transcendencia de esta doctrina, indica Miguel Bueno, abogado del Estado excedente, reputado experto en casación contencioso administrativa y socio responsable del área de Derecho Público de Ayala de la Torre Abogados, despacho de referencia en casación y que ha asumido la dirección letrada en este recurso, es “notoria, como se evidencia en el caso concreto que se resolvía en la sentencia recurrida en casación”

La AEAT no puede aportar expediente complementario

Este jurista recuerda que “se trataba de un supuesto en el que el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y León (TEAR) había desestimado una reclamación económico-administrativa formulada por una empresa contra la que se había dictado un acuerdo de derivación de responsabilidad solidaria de sanción tributaria, acuerdo frente al cual se había opuesto por dicha empresa la prescripción del derecho al cobro de la AEAT.

Inicialmente la AEAT había remitido al TEAR un expediente en el que no constaban las actuaciones de apremio realizadas por la AEAT, que mostraban que, en principio, se había interrumpido la prescripción. Con posterioridad, habiendo transcurrido más de diez meses de la presentación de las alegaciones por el recurrente -es decir, transcurrido ya incluso el plazo en el que el TEAR debía haber dictado resolución- la AEAT remitió por su propia iniciativa y sin reclamación del TEAR un “expediente complementario” en el que sí figuraban dichas actuaciones de eficacia interruptiva.

A este respecto, Bueno recuerda “que el TEAR, y posteriormente el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en la sentencia ahora casada, admitiendo la aportación de ese “expediente complementario”, consideraron que no había prescrito el derecho al cobro y, en consecuencia, confirmaron el acuerdo de derivación de responsabilidad”.

Miguel Bueno, abogado del Estado en excedencia y socio de Ayala de la Torre Abogados (Imagen: Ayala de la Torre Abogados)

Frente a esta Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León recurrió en casación la empresa, defendida por Ayala de la Torre, instando la anulación de la sentencia basándose en que es el TEAR en exclusiva, y no la AEAT, quien tiene la facultad de reclamar el complemento de expediente, de oficio o a petición del interesado; “por lo tanto, tal remisión del complemento de expediente no puede producirse por la mera iniciativa de la Administración Tributaria”, aclara este abogado.

Es más, argumentaba la empresa recurrente, el hecho de que el artículo 55.2 del RD 520/2005 exija al administrado que pretenda el complemento de expediente que presente su petición por una sola vez y durante el trámite de alegaciones, denota que el interesado tiene una sola oportunidad y un plazo preclusivo para pedir el complemento, por lo que un mínimo respeto al equilibrio procedimental en la tramitación de la reclamación económico-administrativa, exige que la AEAT tenga también una sola oportunidad sometida a un plazo preclusivo para remitir el expediente completo.

No se pueden dar ventajas a la AEAT en vía judicial

La sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo, que responde al recurso 2490/2022 da la razón a la empresa recurrente basándose en que la necesidad de preservar la independencia funcional del tribunal económico-administrativo en su labor de revisión frente a la actuación de la Administracion Tributaria, demanda que dicho Tribunal se erija en auténtico árbitro, no solo de la resolución final de la controversia, sino del procedimiento mismo que debe transitarse para su obtención.

Esto implica que el tribunal económico-administrativo no puede conceder oportunidades procedimentales a la AEAT no previstas en la normativa de aplicación; el tribunal económico-administrativo es el órgano al que le corresponde en exclusiva controlar si el expediente ha sido remitido de forma correcta y el único que puede decidir si procede o no su complemento.

Miguel Bueno subraya que por, otra parte, la obligación de la Administración Tributaria de remisión del expediente completo ha de producirse en tiempo y forma, concluyendo el Tribunal Supremo que lo contrario, esto es, admitir la remisión de un complemento de expediente a voluntad de la propia Administración, puede resultar letal para el mantenimiento del equilibrio procedimental en la vía económico-administrativa, ya que tal remisión podría ser en una especie de respuesta o contestación a las alegaciones de la parte recurrente, alterando de forma ajena al procedimiento legalmente establecido el devenir de la reclamación, considerando además que la AEAT no es una parte propiamente dicha.

Para concluir, el Tribunal Supremo da también la razón al recurrente en casación al rechazar que este complemento de expediente pueda confundirse con el informe que, la Ley General Tributaria, permite al tribunal económico-administrativo reclamar del órgano que dictó el acto impugnado;

Ciertamente, el Tribunal Supremo, al cerrar la posibilidad de que la AEAT, sin sujeción a plazo alguno, presente de forma espontánea y a su voluntad complementos de expediente, confirma la relevancia, como garantía del procedimiento económico administrativo, del principio de igualdad entre las partes y de igualdad de armas, esencial en un Estado de Derecho.

Con ello, como gráficamente señala Miguel Bueno, la Administración Tributaria no podrá apoyarse para sus alegaciones formuladas en la vía judicial posterior, en documentos que, debiendo formar parte del expediente administrativo, no fueron incorporados a él en el momento oportuno.

Tribunal Supremo. (Foto: archivo)

Desde su punto de vista “sin duda esta doctrina jurisprudencial es un importante paso a favor de la igualdad entre las partes en el procedimiento económico administrativo y una confirmación de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos también en los procedimientos en que interviene la Agencia Tributaria”.

La sentencia despeja las dudas que hasta este momento pudieran existir acerca de la posibilidad de que la Agencia Tributaria estuviera legitimada remitir complementos de expediente cuando se advirtiera por parte de ésta a posteriori, que aquello que había remitido no estaba completo, estableciéndose a partir de esta doctrina que esto no es posible, de manera que el Tribunal económico-administrativo no podrá tomar en consideración que, en perjuicio del administrado, pudiera contenerse en ese complemento de expediente remitido por la AEAT por propia iniciativa.

Profesionales y empresas, que hasta ahora se veían obligados a aceptar estos complementos de expediente y defenderse de lo que en ellos se contenía en perjuicio de su posición de defensa en la reclamación, podrán solicitar que dicha información no sea tomada en consideración al no haber sido incorporada al procedimiento en el tiempo y forma oportunas. Solo el tribunal económico-administrativo, de oficio o a instancia del interesado, puede reclamar dichos complementos de expediente.