La externalización del gasto público en España es un 27,6% inferior al promedio de las economías avanzadas de la UE

Aquellos países que optan por externalizar de manera más extensa su sector público son también los que exhiben niveles más elevados de eficiencia en sus gastos. Para ofrecer una visión integral sobre la relación entre externalización y eficiencia, se ha desarrollado el índice del Instituto de Estudios Económicos (IEE) de outsourcing del gasto público y se ha vinculado con el índice del IEE sobre eficiencia del gasto público.

Los resultados revelan una correlación positiva entre ambas variables en el conjunto primordial de países desarrollados. En el contexto actual, esta relación cobra una relevancia especial debido a la situación de las finanzas públicas, caracterizada por niveles sustanciales de déficit y deuda pública.

La evidencia empírica señala que la externalización de funciones y servicios del sector público contribuye a una mayor competitividad mediante la especialización, la reducción de costos y la adquisición de conocimientos técnicos del sector privado. Este último caso concreto se comenta en el artículo La Ley de Colaboración Social Administrativa: la solución integral al problema de la tramitación administrativa pública, de Fernando Jesús Santiago Ollero, publicado en esta Revista.

Estas conclusiones provienen del estudio número 3 de la Revista del Instituto de Estudios Económicos de 2023 titulado La colaboración público-privado y su contribución a la eficiencia del gasto público en la provisión de servicios públicos.

En el informe se detallan los distintos beneficios y ahorro en costes a nivel sectorial de la externalización al sector privado de la actividad de la Administración presentado por el presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa; el presidente de la Asociación de Gestores Urbanos del Agua; Hilario Albarracín Santa Cruz; y el presidente de la Asociación Empresarial de Gestores y Gestorías Administrativas, Fernando Jesús Santiago.

A dato de ejemplo, en el ámbito sanitario, esta fórmula de contratación no solo mejora el acceso, la provisión y la calidad de los servicios de salud, sino que también tiene un impacto positivo en la competitividad. De hecho, a partir de los estudios sobre competitividad regional realizados por la Comisión Europea en 2022 y el índice de outsourcing del IEE, se constata que existe una relación positiva entre la competitividad en el ámbito de la salud y el grado de utilización de la externalización en el gasto público por parte de las Comunidades Autónomas.

Para Iñigo Fernández de Mesa, la externalización hacia el sector privado en la prestación de servicios públicos genera ahorros para las administraciones de diversas maneras. En primer lugar, reduce las asimetrías de información resultantes de posibles malas prácticas por parte del gestor público. Además, la externalización introduce criterios de eficiencia del sector privado, aprovechando economías de escala y trasladando costos fijos al proveedor. Esta estrategia no solo logra costos más competitivos, sino que también fomenta la innovación y mejora la calidad de los servicios.

“En este sentido, para lograr ahorros mediante la externalización de servicios públicos, es necesario un análisis coste-beneficio adecuado que informe sobre los factores indispensables para la subcontratación por parte de los gestores públicos”, apuntó Fernández.

En el ámbito internacional, diversas economías avanzadas han incorporado la externalización en años recientes como una herramienta esencial, respaldada por instituciones, para abordar desafíos y capitalizar oportunidades en sectores como infraestructuras (agua potable y saneamiento, residuos municipales, entre otros), energía, salud y educación.

Los expertos creen que falta un marco normativo adecuado que fomente dicha colaboración publica/privada (Imagen: Instituto de Estudios Económicos)

Mejorar eficiencia del gasto público

Tal y como expone Hilario Albarracín en La colaboración público-privada y su relevancia en la mejora de la eficiencia del gasto público en el sector de abastecimiento del agua, la gestión y suministro de agua potable y saneamiento son servicios propicios para la externalización del sector público. Actualmente, estos servicios gozan de elevada calidad y cuentan con infraestructuras que aseguran una amplia cobertura territorial.

Bajo la conclusión anterior es importante señalar que el grado de adopción de la colaboración público-privada varía significativamente entre países, lo cual puede atribuirse a factores económicos, fiscales y políticos; como las diferencias en la estructura económica y sectorial, el nivel de competencia en sus mercados, la descentralización de sus administraciones, la salud de sus finanzas públicas, y el grado de especialización necesaria tanto en el sector privado como en la administración para reducir los posibles costos de transacción.

Tanto la Comisión Europea como la OCDE han promovido de manera activa la adopción de la subcontratación por parte de los gobiernos europeos como método para ofrecer servicios, respaldando explícitamente la expansión de las políticas de subcontratación entre sus miembros.

Con el fin de proporcionar una panorámica completa sobre la actual situación de la externalización, se ha empleado el previamente mencionado Índice IEE de outsourcing del gasto público. Este índice revela que entre las economías más avanzadas, son los países europeos, especialmente los del centro y norte, quienes lideran en gasto público externalizado. Entre los países que mayor grado de externalización destacan los casos de Finlandia y Alemania.

Por debajo de los ratios europeos

Por su parte, Gregorio Izquierdo, director del IEE, resaltó que España se sitúa entre las economías con un nivel de gasto público externalizado por debajo de la media. El índice de la economía española es un 27,6% inferior al promedio de las economías avanzadas de la Unión Europea, equiparándose a las del sur y este de Europa.

Además, existe una brecha aún mayor en comparación con países que han desarrollado más ampliamente esta práctica de gestión contractual, como Países Bajos, Alemania y Finlandia, entre otros.

Del mismo modo, se puede observar no solo un progreso en la adopción de esta colaboración público-privada, sino también un proceso de convergencia entre los diversos países de la UEM. Al examinar la tendencia de la proporción de externalización con respecto al consumo público durante el período 2009-2022, se ha llegado a la conclusión de que los países de la eurozona han optado más frecuentemente por la externalización, constituyendo un significativo porcentaje de su gasto final.

Esta mayor vinculación de la colaboración público-privada durante dicho periodo se ha debido principalmente al aumento en la concesión de transferencias sociales en especie, más que a las variaciones experimentadas en los consumos intermedios durante dicho ciclo.

En relación con la economía española, el grado de externalización en proporción al consumo final de las Administraciones Públicas ha permanecido estancado en niveles cercanos al 42%. En este contexto, el outsourcing en España ha perdido relevancia en comparación con la evolución de nuestros socios en la UEM. De hecho, en 2022, solo Chipre y Lituania muestran un menor uso de la colaboración público-privada en el ámbito de los servicios públicos que nuestra economía.

Para que los impactos de la colaboración público-privada en el ámbito de los servicios sean integrales, es esencial que esta práctica se implemente de manera generalizada en todos los ámbitos y niveles de las Administraciones. Además, se requiere contar con los recursos humanos y materiales necesarios para llevar a cabo dicha extensión.

Gregorio Izquierdo, director general del IEE, cree que el modelo sanitario es un buen ejemplo de externalización del sector público (Imagen: Instituto de Estudios Económicos)

Hace falta marco regulatorio

A su vez, según coincidieron los expertos, es indispensable, con la finalidad de evitar posibles costes asociados y para que este modelo de contratación sea eficiente, que se fomente la extensión de buenas prácticas y diseñar un marco regulatorio que favorezca el desarrollo de la externalización, generando previsibilidad, concurrencia competitiva, igualdad y transparencia.

En el caso español se presentan dos problemáticas que, en opinión del IEE, restringen la amplitud de los beneficios generados por la externalización en la prestación de servicios públicos. Por una parte, el uso excesivo de encargos a medios propios y, por otro lado, las dificultades existentes en los mecanismos técnico-jurídicos de revisión de precios en la contratación pública.

En cuanto al encargo a medios propios, la excepcionalidad que debería caracterizar el uso de esta técnica organizativa, según la jurisprudencia nacional y del TJUE, no se ha cumplido en los últimos años. En 2022, los encargos a medios propios en el sector público aumentaron un 84%, alcanzando 3.731,3 millones de euros, según datos de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación.

Esta gestión administrativa favorece la participación de entidades públicas en detrimento del sector privado, que podría ofrecer estos servicios de manera más eficiente mediante contratos públicos adecuados. Por eso, el IEE aboga por un cambio, instando a reemplazar el abuso de medios propios por un modelo de colaboración público-privada genuina, respaldado por instrumentos normativos.

Por otro lado, afirma que es necesario garantizar la estabilidad y certidumbre en los contratos a largo plazo mediante el mecanismo técnico-jurídico de revisión de precios. Este mecanismo debe ofrecer una solución definitiva y estable, asegurando el principio de seguridad jurídica entre los operadores públicos y privados.

Actualmente, la ausencia de un mecanismo eficaz para considerar la revisión de contratos en circunstancias ordinarias y excepcionales genera complejidades y aumenta los costos de gestión y administración. En consecuencia, implementar un enfoque más claro y práctico podrá evitar la introducción de fórmulas complicadas que, aunque no eliminen completamente el impacto de contingencias, al menos reducirían la carga adicional asociada a la gestión de estos contratos.

Como resultado, para converger con nuestros socios comunitarios en el ámbito de la colaboración público – privada, es imperativo, superar estos obstáculos y, por tanto, modificar la legislación en materia de contratación pública para abordar estas cuestiones especialmente problemáticas.

En conclusión, los ponentes subrayaron que en España la externalización ha experimentado una disminución en su relevancia en los últimos años.

Por lo tanto, optar por fórmulas de colaboración público-privada, mediante el diseño de un marco regulatorio apropiado, se presenta como una opción beneficiosa, «ya que tendría un impacto positivo en la eficiencia y en alcanzar un ahorro de costes del gasto público», concluyeron.

Gráfica elaborada por el Instituto de Estudios Económicos a partir de los datos de ‘Expenditure on government outsourcing (%GDP) 2021 (octubre 2023)’ de la OCDE