Subsistencia de los actos firmes tras la declaración de nulidad de una disposición de carácter general

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª) núm. 222/2024, de 8 de febrero. R. Casación 3392/2022.

En la primera cuestión de interés casacional se plantea el interrogante relativo a cuáles son los efectos de la declaración de nulidad de una disposición general en relación con aquellas situaciones que se han desarrollado a su amparo con anterioridad a que dicha declaración de nulidad haya ganado firmeza.

• Recuerda la Sala que la consecuencia jurídica que, con carácter general, depara nuestro ordenamiento jurídico a la invalidez de las disposiciones generales es la nulidad de pleno derecho. Así lo dispone, expresamente, el art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC). A la nulidad de pleno derecho con carácter general se le atribuyen efectos ex tunc, lo que supone su carácter retroactivo. Cuando se trata de normas jurídicas, dicha invalidez existe desde su origen, desde que ha sido aprobada, aunque, lógicamente, la declaración de nulidad sea posterior.
• Cuando es una sentencia la que declara la nulidad de una norma reglamentaria -como es el caso de autos- los efectos se despliegan respecto de cualquier acto o actividad posterior. La norma pierde toda vigencia y los efectos hacia el futuro son los mismos que si se hubiera producido su derogación. Ningún acto administrativo puede ya tener amparo en ella. De dictarse sería nulo por falta de cobertura normativa.
• La duda surge en relación con aquellas situaciones o actos nacidos al amparo de esa norma antes de ser formalmente declarada nula. En principio, esos actos o situaciones nacidos bajo la cobertura de la norma estarían también contaminados por la misma ilegalidad. La postura de la Sala de instancia es la siguiente: anulado el Decreto regulador del órgano consultivo, son nulos todos sus dictámenes y, en consecuencia, al ser preceptivos esa nulidad, se extendería al acto o disposición que culmina el procedimiento. Sin embargo, el Tribunal Supremo que tilda a esa posición como maximalista necesitada, pues, de matización, declara lo siguiente: hay razones y principios superiores, como la seguridad jurídica y la garantía de las relaciones establecidas, que pueden obligar a introducir limitaciones. La ley de nuestra jurisdicción señala en su artículo 73 un límite que atiende a la firmeza del acto. Así es, “las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente”.
• En consecuencia, la declaración de nulidad de un reglamento solo proyecta sus efectos sobre los actos que no hayan ganado firmeza. Los actos firmes permanecen, subsisten, a pesar de la nulidad de la norma reglamentaria de cobertura. Limitación similar existe respecto a la declaración de la inconstitucionalidad de las leyes, también expresiva del mismo principio de seguridad jurídica. La ley declarada inconstitucional lo es, desde luego, desde el momento en que se aprobó, pero el artículo. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dispone límites en cuanto a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad .
• Por tanto, para el Tribunal Supremo es un principio general de nuestro derecho, fundado en el principio constitucional de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), limitar los efectos ex tunc de las declaraciones de nulidad de las normas jurídicas, aunque esa nulidad lo sea de pleno derecho.

(Imagen: Freepik)

• Asimismo, debe tenerse en cuenta que la producción de efectos solo se produce cuando la sentencia que declara la nulidad de disposición general es firme, a lo que tiene que añadirse lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, según el cual: “Los efectos generales de la anulación se producirán desde el día en que sea publicado el fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada”.
• Entre los actos firmes que subsisten a la declaración de nulidad del reglamento se encuentran tanto los actos favorables como los actos de gravamen y, en principio, la seguridad jurídica los hace a todos inatacables.
• También subsisten otro tipo de actuaciones de la Administración, como por ejemplo, los dictámenes preceptivos emitidos. Esta es la interpretación que la jurisprudencia hizo del art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y que llevó a su inclusión en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en los artículos 72 y 73. La única excepción que se establece en estas normas que limitan la eficacia retroactiva de la declaración de la nulidad de una disposición general es cuando se trata del ámbito sancionador, siempre, como es natural, que se trate de un efecto favorable, esto se refiere a cuando la anulación del precepto reglamentario suponga la exclusión o reducción de sanciones.
• Por todo lo razonado, entiende el Tribunal Supremo que la solución de la sentencia de instancia de retrotraer los efectos de su declaración de nulidad del Decreto 1/2017 regulador del Consejo Regional de Medio Ambiente, a situaciones consolidadas con anterioridad, como son los dictámenes emitidos por dicho Consejo, contraviene los artículos 72 y 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Respuesta a la primera cuestión de interés casacional

“La declaración de nulidad de una disposición reguladora de la composición de un órgano consultivo no puede incidir en la validez de una disposición general en cuyo procedimiento de elaboración emitió un dictamen preceptivo el referido órgano consultivo, siempre que dicha declaración de nulidad haya adquirido firmeza con posterioridad a la emisión de dicho informe”.

El debate sobre la segunda cuestión casacional gira en torno a determinar si los principios de transparencia y/o buena administración exigen comunicar al órgano consultivo, que ha de emitir informe preceptivo en la elaboración de una disposición general, toda la documentación del expediente administrativo seguido para su elaboración y, en su caso, el alcance invalidante del defectuoso cumplimiento de tal comunicación.

• Para el Tribunal Supremo la respuesta es muy clara y afirmativa en ambos casos, puesto que “el órgano consultivo debe disponer de toda la documentación relevante para poder emitir una opinión fundada sobre la corrección o incorrección de la norma que se está elaborando” .
• En el caso de autos, declara la Sala, «el Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León debió tener a su disposición todos los documentos que reunían la información necesaria para poder pronunciarse sobre la bondad y legalidad de la norma que se estaba elaborando, sin que sirva de justificación para hurtar a los miembros del Consejo la disponibilidad de esa documentación su naturaleza técnica o su extensión».

Respuesta a la segunda cuestión de interés casacional

“El Consejo Regional del Medio Ambiente de Castilla y León, y en general todo órgano consultivo, debe de disponer de toda la documentación del expediente administrativo que pueda ser calificada como relevante para la emisión de su informe, convirtiéndose en vicio invalidante que conduce a la nulidad del procedimiento el cumplimiento defectuoso de esos deberes de comunicación y transparencia por parte de la Administración”.