La independencia no se afirma, se practica

Dentro de la variedad organizativa de los estados conviene destacar algunos puntos comunes y tendencias inevitables. El Comité de Ministros del Consejo de Europa emitió la Recomendación (2000)19 sobre el papel del Ministerio Fiscal en el sistema de justicia penal, entiende como tal “la autoridad encargada de vigilar en nombre de la sociedad y en interés general la aplicación de las leyes con sanciones penales, teniendo en cuenta, por una parte, los derechos individuales y, por otra, la necesaria eficacia del sistema de justicia penal”.

Casi todos los estados de nuestro marco cultural, político y jurídico dedican un espacio al Ministerio Fiscal como pieza clave para articular la defensa de la sociedad y hacer valer los derechos de la ciudadanía. Muchas de las constituciones garantizan la autonomía de la institución y la independencia funcional de quienes la integran. Algunas cartas magnas de cierta antigüedad destacan la autonomía institucional, casos de Portugal, Chile, Colombia, Ecuador o Perú.

Sin ánimo de exhaustividad, otras subrayan la independencia funcional del Ministerio Público, como sucede con las de Argentina, Brasil, Italia o Lituania. Incluso algunas añaden al término autonomía, adjetivos que la aproximan a una auténtica independencia, como sucede con Dinamarca que alude a los términos de autonomía administrativa, económica y financiera; o la de los Estados Unidos mexicanos, que en su última reforma consideraron a la Fiscalía General como un órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios.

De manera destacada y de acuerdo con el Tratado de la Unión Europea, el Reglamento 2017/1939 define la Fiscalía Europea como un órgano independiente de la Unión Europea y se regula de manera por minorizada la comunicación con las otras instituciones de la Unión Europea sobre la base de la imprescindible transparencia de la relación, articulando de manera prolija sistemas internos de control que garantizan la independencia funcional de los fiscales europeos radicados en los estados miembros de la Unión.

Puede afirmarse sin temor a equivocarse que la independencia de los ministerios públicos se encuentra en proceso de estandarización internacional como base para el correcto funcionamiento del Estado de Derecho, en definitiva, de la democracia.

El Ministerio Público, un caso de estudio entre países

En general, muchos estados de nuestros entornos jurídicos —ya calificando como independiente o autónomo al Ministerio Público, o ya guardando silencio sobre su configuración— establecen previsiones sobre su financiación, capacidad y límites de organización interna por parte de los responsables, contrapesos internos para evitar abusos en ejercicio del poder jerárquico, garantías de los fiscales en su actuación ante los tribunales y formas de relación con las instituciones nacionales.

A diferencia de los tribunales, la organización de los ministerios públicos se basa en una estructura jerárquica que garantice una mayor unidad de actuación en la aplicación de la ley y a la práctica generalidad de los ministerios públicos se les encomienda en la legislación procesal la dirección de la investigación en la fase previa al juicio. En algunos estados existe un único cuerpo o carrera que agrupa jueces y fiscales, mientras que en otros están separados. En Europa el estándar es que, con independencia de este aspecto, el estatuto que rige los sistemas de funcionamiento, compatibilidad y retribución deben ser semejantes.

Precisamente la tendencia a la consagración de la independencia funcional del Ministerio Fiscal ha implicado su general aceptación en todos los ordenamientos jurídicos como autoridad judicial. Así lo hace constar el Reino de España en los instrumentos de ratificación de los tratados internacionales en materia de cooperación penal internacional.

Dolores Delgado, en su toma de posesión como fiscal de Sala de Derechos Humanos y Memoria Democrática, un acto presidido por el fiscal general del Estado. (Imagen: Fiscalía)

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter de autoridad judicial independiente de los ministerios públicos de los Estados miembros articulando los estándares de interpretación de los instrumentos de Cooperación Internacional reforzada basados en el principio de reconocimiento mutuo, en particular la orden europea de detención y entrega (OED) y la orden europea de investigación (OEI).

La sentencia, vamos a la de 12 de diciembre de 2019 dictada en los asuntos acumulados C-566/19 y C-626/19, considera necesario que existan normas estatutarias u organizativas para garantizar la eventual recepción de instrucciones concretas procedentes del Poder Ejecutivo al Ministerio Fiscal entendido como una institución en su conjunto, sin perjuicio de las condiciones propias derivadas de las organizaciones jerárquicas. En sentido negativo, el dictado eventual de instrucciones generales de política criminal no empecé las condiciones mínimas de independencia a juicio del tribunal, ni tampoco son incompatibles las instrucciones dictadas en el marco interno de la institución.

Sobre estas premisas, las sentencias del TJUE dictadas el 27 de mayo de 2019 en los asuntos C-509/18 en relación con Francia y en el asunto C-509/18 sobre Lituania consideraron adecuados los esquemas estatutarios de ambas naciones en los supuestos de emisión de una OED. La sentencia del TJUE, de 24 de noviembre de 2020 en el asunto C-510/19, considera igualmente admisible que el fiscal holandés pueda ser considerado como autoridad judicial independiente a los efectos de ejecutar la OED solicitada por otro estado.

Por otra parte, la sentencia TJUE, de 8 de diciembre de 2020 en el asunto C-584/19, va más lejos al admitir a los efectos de la OEI la existencia de riesgos de comunicaciones concretas del Poder Ejecutivo dada la articulación del Ministerio Público en la República Federal de Alemania.

Por último, el TJUE ha considerado inaceptables en el derecho de la Unión Europea las intromisiones del Poder Ejecutivo en la actuación del Ministerio Fiscal para evitar la persecución de la corrupción en Rumanía en la sentencia de la de 18 de mayo de 2021 en los asuntos acumulados C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19).

La necesaria independencia del Ministerio Fiscal

Los instrumentos del Consejo de Europa también han subrayado la necesidad de independencia de los fiscales, como sucede con el Informe 12 (2009) del Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) e Informe 4 (2009) del Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE) sobre “jueces y fiscales en una sociedad democrática”, que destaca que el ministerio público es una autoridad independiente, que ha de actuar con arreglo a la ley, al más alto nivel.

En un Estado democrático, ni el Parlamento, ni ninguna instancia gubernamental, pueden intentar influenciar indebidamente las decisiones del ministerio público relativas a un asunto concreto, para determinar el modo de actuar en un determinado caso, u obligar al ministerio público a modificar su decisión. El documento añade que el ministerio público ha de gozar de una absoluta independencia funcional en el ejercicio de sus funciones, esté jerarquizado o no y que las instrucciones a los fiscales han de ser realizadas por escrito, respetando la ley y de conformidad con las directivas y criterios previamente publicados.

Otro nuevo estándar internacional es la configuración de los ministerios públicos como autoridad central. Van quedando muy pocos estados (y España es uno) en que el cauce de comunicación entre autoridades operativas de distintos estados en la investigación transnacional de los delitos es una autoridad radicada en el Poder Ejecutivo para evitar posibles intromisiones en una función que no compete al poder político. La sanidad democrática ha conducido esta función a los ministerios públicos.

Bolaños ya ha dicho a las asociaciones de fiscales que reformará la LECrim. (Imagen: Ministerio de Justicia)

La Constitución española guarda silencio sobre algunos de los aspectos relevantes indicados con anterioridad y remite a la ley su configuración. El vetusto Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por la Ley 50/1981, establece que el Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, alejando a la institución de las tentaciones de su asociación al Poder Ejecutivo.

Nada se dice sobre la capacidad de dictar reglamentos internos frente a una organización rígida establecida por la Ley, se hace depender toda su financiación a la que preste el ministerio con competencias en materia de Justicia, no se garantiza la transparencia en la comunicación con el Gobierno de la nación, establece un marco de actuación muy limitado al Consejo Fiscal, elegido por sufragio, y limita enormemente la oposición por parte de los fiscales a órdenes jerárquicas que puedan contravenir el ordenamiento jurídico en el artículo 27 del estatuto, recientemente de actualidad informativa.

España, un caso para criticar

La interpretación realizada por quien en la actualidad encabeza la institución nos aleja aún más del estándar internacional de la independencia de la institución. Basta recordar que el fiscal general del Estado ha evitado que el Consejo Fiscal pueda emitir un informe que el Senado le ha solicitado de acuerdo con una sólida base legal. Precisamente la emisión de informe prelegislativos es la principal competencia que se asigna al Consejo Fiscal, junto a las de informar, ser informado o ser oído por el Fiscal General en distintas materias.

Las comunicaciones entre el fiscal general y el Gobierno no son en modo alguno transparentes y cuando los medios de comunicación han puesto de manifiesto que esta se ha producido de manera opaca la respuesta de la institución ha distado de ser translúcida.

También se ha puesto en conocimiento de los medios de comunicación el dictado de instrucciones a fiscales que se enfrentan a la difícil función de perseguir delitos de distinta naturaleza, realizado de forma que parece lejana al funcionamiento normal de una institución que debe garantizar los derechos de los ciudadanos, incluido, por ejemplo, el de la protección de los datos de carácter personal.

El anuncio público realizado por el Ejecutivo de recuperar la tramitación de una Ley de Enjuiciamiento Criminal (Lecrim) que atribuya al fiscal la dirección de la investigación en la fase previa al juicio ha motivado que la propia institución se haya propuesto recuperar la elaboración de un Proyecto de Ley que actualice la regulación del Ministerio Fiscal.

No se trata en este punto de recordar la excepcionalidad de España en cuanto a este punto, si bien el texto que en su momento se publicó establecía intervenciones de la autoridad judicial en la investigación de los delitos en la fase previa que serían extravagantes en muchos estados con los que existe una clara vinculación jurídica por parte de España. En cambio, es preciso subrayar y que la actual tesitura española exige una regulación del Ministerio Fiscal que destaque la independencia real de la institución, transformando la legislación vigente y su aplicación para generar la lógica confianza por parte de la ciudadanía.

Sin lugar a duda, es preciso que el Ministerio Fiscal sea considerado en la ley y observado por la sociedad a la que representa como un órgano independiente y con personalidad jurídica propia. Pero las palabras no bastan: es indispensable que se dote a la institución de una capacidad reglamentaria propia, de una asignación presupuestaria individualizada, de un control real de las situaciones administrativas de quienes integran el Ministerio Fiscal, de la atribución de las funciones de autoridad central de cooperación internacional, del establecimiento de competencias propias del Consejo Fiscal como órgano auténtico contrapeso de la cabeza de la institución, de garantías de independencia técnica de la actuación de los fiscales, de la consagración de la transparencia en la comunicación de la Fiscalía General del Estado con los órganos constitucionales en condiciones que eviten eventuales intromisiones, de un estatuto propio del Fiscal General que lo vincule con el Ejecutivo. Menos que esto es sencillamente no llegar, o no querer hacerlo.

La comisión se ha establecido en el marco de una Fiscalía General del Estado que no practica precisamente los estándares de la independencia que se exige la mayor parte de los estados. En un principio se publicitó la intención de contar en la elaboración de un texto con las aportaciones de las distintas asociaciones, pero la práctica ha puesto de manifiesto que la intención era dirigir una redacción en el marco de aquella asociación que ha presidido el Fiscal General del Estado. Poca credibilidad cabe esperar si por activa o por pasiva no se favorece o se evita torpemente la participación real de quienes no integran una asociación minoritaria.

La independencia no se afirma, se practica. La independencia no es una palabra, sino los hechos, la actitud y su presentación pública.