¿Puede aplicarse el artículo 29 LRJCA para exigir a la Administración el mantenimiento de carreteras?

La inactividad administrativa, que viene regulada en el artículo 29 LJCA, podemos definirla, a grandes rasgos, como la pasividad de la Administración en relación con una prestación o actuación concreta que debe de ejecutar. Asimismo, cuando no lleve a cabo o materialice sus propios actos.

El artículo 29 de la LJCA establece dos supuestos de inactividad por parte de la Administración, que hemos de considerar como restrictivos y númerus clausus:

• Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, se encuentra obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas.
• Cuando la Administración no lleve a cabo la ejecución de sus actos firmes.

En el primer supuesto, la persona o personas que tengan derecho a la realización por parte de la Administración de una prestación de carácter específico pueden llevar a cabo una solicitud o requerimiento administrativo para el cumplimiento de dicha obligación. Empero, si en el plazo de tres meses desde que se llevó a cabo dicha reclamación la Administración no ha dado cumplimiento a lo solicitado, los interesados podrán interponer recurso contencioso-administrativo frente a la inactividad de la Administración.

En el segundo caso, los afectados podrán solicitar su ejecución, y si esta no se produce en el plazo de un mes, tendrán derecho a interponer recurso contencioso-administrativo, con la particularidad de que este se tramitará conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la LPAC que regula el procedimiento abreviado.

De esta forma, se proporciona a los particulares un mecanismo para hacer frente a la inacción de las Administraciones Públicas, las cuales tienen el deber legal de actuar a través del ejercicio de sus competencias para satisfacer las necesidades y derechos de los ciudadanos.

Pues bien, en relación con tan interesante Institución, se ha dictado la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, por Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el pasado 29 de mayo de 2024.

Fachada del Tribunal Supremo. (Imagen: Poder Judicial)

Las partes en litigio son una mercantil y la Junta de Extremadura, y la Sentencia recurrida es la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 5 de mayo de 2021, estimando parcialmente el recurso de apelación de la Junta, para declarar no haber lugar a la pretensión de la demanda de la mercantil.

La cuestión que presenta interés casacional es la siguiente: “determinar, a los efectos de exigir a la Administración el mantenimiento de las vías de circulación en las mejores condiciones posibles de seguridad vial, si resulta de aplicación el artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el caso de que la Administración no lleve a cabo acción alguna.”

Pues bien, tras exponer las posturas enfrentadas de las partes, razona nuestro más alto Tribunal lo siguiente: “Tiene razón la Sala de instancia y hemos de desestimar el recurso.” La inactividad administrativa es susceptible de impugnación en vía jurisdiccional, según establece el artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción, que se remite a los términos establecidos en la propia ley. Al margen de otros supuestos de inactividad administrativa que en su caso puedan ser residenciados ante esta jurisdicción, el artículo 29 invocado por la sociedad recurrente desarrolla de forma expresa y directa la impugnación por inactividad de la Administración en unos términos precisos que no comprenden el supuesto de autos que se pretende amparar en el precepto.”

En efecto, como decíamos al inicio del artículo, el apartado primero del precepto legal invocado comprende dos supuestos diferenciados de inactividad y además el precepto requiere que la Administración «esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas», quienes «pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación».

En este sentido, argumenta el TS, está fuera de duda la existencia de una obligación de las administraciones públicas de mantener en buen estado de servicio y de reparar las carreteras de su titularidad. Así lo dispone el artículo 21 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras en relación con las de titularidad estatal, y el artículo 17 de la Ley 7/1995, de carreteras de Extremadura, respecto a las de titularidad de la Junta de Extremadura, como es el caso.

Sin embargo, se trata de una obligación genérica, de forma que su cumplimiento requiere la adopción de actos concretos de aplicación, como lo son la dotación de medios presupuestarios y la aprobación de un plan de actuación específico de conservación o reparación de un tramo concreto de una carretera. Y, evidentemente, de las leyes citadas se deriva una obligación de la Administración competente en beneficio general de todos los ciudadanos que transite o puedan transitar por dicha carretera, en ningún caso en beneficio de un concreto particular como lo es la sociedad reclamante.

(Foto: E&J)

Pues una cosa es que una eventual actuación de la Administración reparando el tramo que discurre colindante con la finca de la recurrente beneficie a esta, lo que justifica que la Sala de instancia le reconociese legitimación ad causam para litigar, y otra que tenga derecho a una prestación concreta en virtud de una ley que establece una obligación genérica en beneficio de todos los potenciales usuarios y que inequívocamente requiere actos de aplicación.

Más alejado, dice el Tribunal, es el otro supuesto contemplado en el artículo 29.1, pues es claro que en ningún caso la reclamación de la parte recurrente se basa en acto, contrato administrativo o convenio que obligue a la Administración extremeña a reparar la carretera litigiosa en beneficio de la mercantil Comercio y Finanzas.

En conclusión, se razona que, no es posible invocar el artículo 29 de la Ley jurisdiccional para alcanzar la pretensión deducida por la mercantil. Y por consiguiente, en respuesta a la cuestión de interés casacional, declaramos que no es de aplicación el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa para exigir el cumplimiento de la obligación legal genérica de mantenimiento de las carreteras por parte de la Administración Pública titular de las mismas.