No procede imponer sanciones por incumplir un contrato cuando éste ya ha finalizado, según la Audiencia Nacional

En una reciente sentencia publicada el pasado 20 de junio, la Audiencia Nacional ha establecido que imponer penalidades cuando ya ha finalizado la ejecución de un contrato no tiene sentido, pues estas ya no van a lograr que se cumplan las obligaciones dado que el contrato ha concluido. En este sentido, el magistrado ha recordado que las penalidades «tienen una finalidad sancionadora y compensatoria de los perjuicios sufridos por la Administración por el retraso en el cumplimiento de los contratos».

Tal y como consta en la sentencia (compartida en LinkedIn por el abogado Carlos Melón Pardo y cuyo contenido puede consultarse pinchando en ‘descargar resolución’), el conflicto en cuestión llegó a la Justicia después de que una empresa de caterings y hostelería presentara una demanda contra una resolución dictada por el director general del Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (Ciemat) que, en fecha 9 de septiembre de 2019, acordó imponer a la mercantil penalidades por importe de unos 76.000 euros, pues ésta había incumplido parcialmente las prestaciones correspondientes al contrato de servicio de comedor y cafetería acordado con la institución tecnológica.

Esta demanda, para satisfacción de la empresa, fue completamente estimada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 9, que mediante resolución de 8 de enero de 2024 falló que «no cabe imponer tales penalidades una vez que se ha ejecutado el contrato», ya que el contrato se completó el 11 de agosto de 2021 y el expediente de penalidades se resolvió después de esa fecha. A pesar de que el expediente se inició antes del final del contrato, la resolución llegó cuando el contrato ya estaba en garantía y había otros mecanismos disponibles para abordar cualquier incumplimiento.

Además, se observó que aunque durante la ejecución del contrato y su prórroga no hubo quejas de la Administración, la pandemia de Covid-19 llevó a cambios que resultaron en una reclamación en abril de 2021. El expediente para penalidades se abrió el 6 de mayo, justo antes del final del contrato, lo que generó la pregunta de por qué no se impusieron penalidades antes para solucionar los incumplimientos.

Así, para el juez las penalidades debían imponerse durante la ejecución del contrato para asegurar su cumplimiento, no después de su finalización, pues imponer penalidades al final del contrato, cuando el objetivo es corregir incumplimientos y no castigar, pierde su propósito y la ley prevé que la Administración opte entre resolver el contrato o imponer penalidades mientras el contrato está en vigor. Por lo tanto, el Juzgado estimó que las penalidades impuestas por el Ciemat no procedían.

(Imagen: Ciemat)

Un choque de opiniones

Disconforme con la valoración del juzgado, el abogado del Estado interpuso un recurso de apelación solicitando que se revocara la decisión previamente acordada. En su recurso, la Administración defendió que la posibilidad de imponer penalidades una vez se ha «recibido de conformidad» el contrato es plenamente válida conforme a la normativa vigente y al criterio establecido por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, tal como se expresa en su Informe 8/2012 de 27 de septiembre.

En dicho informe, se reitera que «la imposición de penalidades no procede solo durante la ejecución del contrato», sino que estas pueden aplicarse incluso después de la recepción de las obras si se identifican incumplimientos que no afecten al resultado de la prestación. Según la Administración, la sentencia de instancia debía ser revocada, ya que en este caso concreto era posible imponer penalidades tras el levantamiento del acta de recepción, dado que a la fecha de inicio del procedimiento, en mayo de 2021, «el contrato no estaba extinguido».

Además, el recurso argumentaba que los incumplimientos que dieron lugar a la imposición de penalidades estaban debidamente fundamentados en los pliegos del contrato y el Real Decreto Legislativo 3/2011, sin margen de discrecionalidad por parte del Ciemat. El abogado del Estado subrayó que estos incumplimientos, que incluían deficiencias en limpieza, higiene y servicios, causaron perjuicios significativos tanto a los usuarios como al propio Ciemat, y por tanto, las penalidades impuestas debían considerarse legítimas y justas.

Por su parte, la mercantil recurrida se opuso al recurso, solicitando su desestimación. Argumentó que el 22 de junio de 2018 firmó un contrato para el servicio de comedor y cafetería del Ciemat-Madrid con una duración de 18 meses, y que, dado el buen desempeño de la empresa, el contrato fue prorrogado por otros 18 meses hasta el 30 de junio de 2021. Sin embargo, el 15 de abril de 2021, la empresa reclamó una compensación al Ciemat debido a las suspensiones del contrato causadas por la pandemia de Covid-19, según lo establecido en el Real Decreto-ley 8/2020.

Posteriormente, el 6 de mayo de 2021, poco más de un mes antes de la finalización del contrato y semanas después de la reclamación, el Ciemat inició un expediente para imponer penalidades por presuntas deficiencias en el servicio. El contrato terminó el 30 de junio de 2021, y tras la recepción de los servicios por parte del Ciemat, se notificó a la empresa la propuesta de imposición de penalidades. El acta de recepción se firmó el 11 de agosto de 2021, y el 16 de septiembre de 2021, casi tres meses después de la finalización del contrato, el Ciemat impuso penalidades por un total de 76.156 euros.

(Imagen: E&J)

En este sentido, la empresa destacó que la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, citada en la sentencia recurrida, establece que las penalidades no son sanciones en sentido estricto, sino un medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación, similar a una cláusula penal según el artículo 1152 del Código Civil.

Una sentencia del Supremo de mayo de 2019

Teniendo en consideración todas las posturas presentadas, la Audiencia Nacional ha creído conveniente evocar lo establecido en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, de 21 de mayo de 2019, en cuyo fundamento de derecho se resolvió que las penalidades contractuales no deben ser entendidas como sanciones en sentido estricto. Según se establece en el Fundamento de Derecho Quinto de dicha sentencia, estas penalidades no se derivan del ejercicio de una potestad sancionadora de la Administración, lo que significa que su imposición no requiere un procedimiento sancionador específico ni está sujeta a la normativa que regula las sanciones administrativas.

En lugar de ello, las penalidades tienen la naturaleza de una medida coercitiva diseñada para asegurar que el contratista cumpla adecuadamente con las obligaciones contractuales. Como señala la jurisprudencia, esta medida se asemeja a la lógica de la multa coercitiva, cuyo objetivo es «forzar, mediante su reiteración, el cumplimiento de determinada obligación contractual». En base a ello, la Audiencia Nacional ha subrayado que la imposición de estas penalidades se sitúa en el marco de la ejecución del contrato, y no fuera de ella, lo que implica que su propósito es corregir el incumplimiento durante la vigencia del contrato y no una vez que este ha concluido.

La Audiencia Nacional también ha hecho referencia a la regulación mínima establecida en el artículo 196.8 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) de 2007, que exige un procedimiento básico para la imposición de penalidades, el cual incluye una propuesta inicial y una decisión final, junto con la posibilidad de que el contratista presente alegaciones. No obstante, la imposición de penalidades no requiere un procedimiento sancionador formal, como podría ser el caso en otros supuestos que sí requieren un proceso específico, tales como la resolución de contratos o la reclamación de deudas.

Basándose en esta jurisprudencia, la Audiencia Nacional ha coincidido con la sentencia del juzgado de instancia al afirmar que, una vez finalizada la ejecución del contrato, la imposición de penalidades pierde su razón de ser, ya que no puede cumplir con su finalidad original de asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Además, en respuesta a los argumentos del Abogado del Estado, la Audiencia ha reiterado que las penalidades previstas en el artículo 95 de la Ley tienen un carácter tanto sancionador como compensatorio, y están destinadas a resarcir a la Administración por los perjuicios sufridos debido al retraso en el cumplimiento del contrato.

Por lo tanto, la Audiencia Nacional ha considerado que la sentencia apelada se ajusta a derecho y decide desestimar el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión inicial del juzgado de instancia. Asimismo, ha impuesto las costas del proceso de apelación a la parte apelante, conforme a lo dispuesto en los artículos pertinentes de la legislación aplicable.