La regulación de las acciones colectivas en España

En los últimos años, España ha sido testigo de un notable auge en el interés suscitado por el ejercicio de acciones colectivas, un fenómeno que puede transformar el panorama jurídico y que puede llegar a implicar, como veremos, una evolución de la legislación, especialmente para aquellos litigios que tienen por objeto la defensa de los intereses colectivos o generales de consumidores y usuarios afectados por una misma conducta infractora.

Tradicionalmente, las acciones legales en España se han tramitado por medio de demandas individuales, hecho que ha limitado enormemente la capacidad de los ciudadanos para hacer frente a litigios contra grandes corporaciones empresariales y, además, ha dado lugar a una litigación masiva, con todo lo que ello implica para los distintos operadores jurídicos y para el sistema de administración de justicia.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que decir que las acciones colectivas ya se encuentran reguladas en la normativa española. Concretamente, el artículo 15 de la Ley de Enjuiciamiento Civil recoge la legitimación de los grupos de afectados, las asociaciones de consumidores y usuarios y las entidades legalmente constituidas para la defensa de dichos consumidores y usuarios.

El mismo precepto legal prevé también la publicación de la admisión de una demanda en los medios de comunicación, siendo este un mecanismo destinado a facilitar el conocimiento y llamamiento al proceso colectivo para todos aquellos que puedan ser eventuales perjudicados, a fin de hacer valer su derecho o interés individual. A pesar de ello, los Tribunales se han mostrado reticentes a la admisión de este tipo de demandas por el riesgo existente de que se tramiten en estos pleitos intereses económicos ajenos realmente a los consumidores. Estas dificultades procesales y la escasa cultura de la reclamación colectiva existente en España explican el muy excepcional recurso a esta alternativa de reclamación colectiva en los últimos años en nuestro país.

Sin embargo, la arraigada tradición americana de las acciones colectivas -conocidas allí como class actions– cruzó hace unos años el charco y llegó a Europa, de la mano de la Directiva (UE) 2020/1828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2020, relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores, derogando así la anterior Directiva 2009/22/CE.

(Imagen: E&J)

El espíritu de la norma comunitaria pretende permitir que ciertos grupos de personas que comparten un mismo interés y se encuentren perjudicados por un mismo daño, puedan presentar demandas de manera conjunta. Así, el leiv motiv de la norma es buscar una eficiencia en cuanto a tiempo, recursos y costes, tanto para el sistema judicial como para los demandantes que acuden al mismo.

Dado que las directivas comunitarias no resultan de aplicación directa y precisan de transposición al ordenamiento jurídico interno, en España ya vamos tarde, puesto que teníamos plazo a tal fin hasta el pasado 25 de diciembre de 2022. A pesar de ello, se preveía para finales de este año la aprobación del “Proyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia y de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios”.

No obstante, el pasado 11 de noviembre de 2024, la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados eliminó del mencionado Proyecto de Ley la tramitación de la regulación de las acciones colectivas, quedando el título de este reducido de la siguiente forma: “Proyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia”.

En ese sentido, ante la trasposición tardía y la retirada del texto relativo a las acciones colectivas de la tramitación parlamentaria, la Asociación de Usuarios Financieros (Asufin), presentó en fecha 9 de diciembre de 2024, una denuncia ante las autoridades europeas. Todo ello puesto que la paralización en el Congreso convierte en materialmente imposible la trasposición de la Directiva en el año 2024 y, por esta razón, la Comisión Europea, una vez más, podría iniciar un procedimiento de infracción ante el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea para la imposición de sanciones.

(Imagen: TJUE)

Al margen de la imposibilidad de trasponer la Directiva y sin perjuicio de seguir la evolución de la aprobación definitiva del Proyecto de Ley en el Congreso de los Diputados, ya adentrándonos en el articulado del Proyecto de Ley que preveía en un inicio la regulación de las acciones colectivas, cabe destacar quién podría ostentar la legitimación para interponer acciones colectivas. Concretamente, estarían legitimados el Ministerio Fiscal y todas aquellas entidades habilitadas por el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

En lo referente a la competencia territorial, el Proyecto de Ley facultaba para conocer de estos asuntos al Juzgado del lugar donde el demandado tuviera su domicilio y, en defecto de este, un establecimiento abierto al público. Para el caso que el demandado careciera tanto de domicilio como de establecimiento en territorio español, el Juzgado competente sería el del lugar donde produzca efectos la conducta infractora.

Por otro lado, hasta la fecha, la competencia objetiva que se baraja para el conocimiento de las acciones colectivas se ha ido alternando entre los Juzgados de Primera Instancia y los Juzgados de lo Mercantil. En ese sentido, en la redacción inicial, el Proyecto de Ley establecía que, a partir de su aprobación, el ejercicio de las acciones colectivas debería iniciarse ante los Juzgados de Primera Instancia, siendo irrelevante la materia sobre la cual versen.

Con el tiempo veremos si se acaba regulando este aspecto, pero no podemos desconocer que determinadas acciones colectivas, por volumen y complejidad, podrían desbordar algún Juzgado de Instancia.

En todo caso, el aspecto más controvertido y que más se debatió en la tramitación parlamentaria es la del alcance material de este tipo de acciones, que es una cuestión que queda abierta a la decisión de cada Estado miembro de la Unión Europea. Por un lado, el sistema opt-in o de vinculación por adhesión, mediante el cual se requiere una manifestación expresa de la voluntad de adhesión a la reclamación por parte del consumidor afectado siendo, por tanto, una vinculación voluntaria.

Y, por otro lado, el sistema opt-out o de vinculación por defecto, en el cual todos los consumidores afectados por una conducta infractora se consideran adheridos y arrastrados de forma automática, salvo que expresamente manifiesten su voluntad de desvincularse de la reclamación colectiva. En esos casos, no podrían iniciarse nuevas acciones individuales por parte de afectados.

Contextualizados ambos tipos de sistemas, es destacable que, a diferencia del sistema mayoritario europeo, el Proyecto de Ley español proponía un modelo de vinculación por defecto (opt-out), de modo que cualquier consumidor que hubiera adquirido un bien o servicio de la entidad demandada, se vería afectado por la acción colectiva.

Sin embargo, excepcionalmente, se preveía atender al sistema de vinculación por adhesión (opt-in), en aquellos procedimientos de cuantía inferior a 3.000.-€ o cuando el Tribunal así lo considerase más adecuado en aras a proporcionar una mejor administración de justicia particular al caso.

Es destacable el impacto que hubiera podido tener la elección del sistema opt-out, por ejemplo, en cuanto a las actuaciones de los fondos de financiación de litigios. En ese sentido se pronunció el Consejo General del Poder Judicial, atendiendo al beneficio que estos fondos podrían obtener fruto de la preferencia que el Proyecto de Ley daba a la primera compañía que presentase una demanda colectiva.

En la misma línea, es significativo que el Proyecto de Ley preveía la financiación del procedimiento por un tercero, quedando excluida esa posibilidad cuando concurriera conflicto de intereses o cuando la financiación respondiera a un interés económico en el ejercicio o en el resultado de la acción que le aparte de la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios. Es decir, se pretendía vetar el uso meramente mercantilista de estas acciones para proteger el interés último de los potenciales afectados.

Y también es muy revelador que los potenciales demandantes y demandados en estos procedimientos hayan ido mostrando su reticencia al sistema inicialmente previsto en el Proyecto de Ley.

(Imagen: E&J)

Así, por un lado, la prensa se ha hecho eco recientemente de que asociaciones como FACUA y la OCU temen que la elección del sistema opt-out pueda comprometer su independencia y su capacidad de actuar en beneficio de los consumidores. Todo ello porque parece que dicha ley iba encaminada a facilitar la financiación de litigios por parte de fondos de litigación en busca de oportunidades de negocio, lo cual podría desenfocar las acciones.

Así las cosas, la preocupación de las asociaciones citadas radica, no solo en el perjuicio que pueden sufrir los consumidores, sino también en la debilitación del tejido asociativo que, hasta la fecha, defiende sus derechos y que tradicionalmente se ha financiado de manera independiente.

Por otro lado, desde la perspectiva de los empresarios, organizados a través de la CEOE, el Proyecto de Ley también planteaba serias inquietudes puesto que se temía que la propuesta de un modelo opt-out condujera a un aumento significativo de demandas millonarias, requiriendo así que las empresas provisionasen grandes sumas de dinero mientras se resolvían los litigios, afectando su capacidad de inversión y crecimiento futuro. Por ello, abogaban por una legislación equilibrada que protegiera los derechos de los consumidores sin poner en riesgo la capacidad financiera de las empresas.

En un plano más operativo también interesa destacar que el Proyecto de Ley incorporaba una fase denominada audiencia de certificación, un nuevo hito procesal en el régimen de acciones colectivas, implicando un enfoque que aporta importantes beneficios para los consumidores.

Esta fase permitiría garantizar que solamente aquellas acciones viables sean consideradas, lo que protegería a los consumidores de litigios meramente instrumentales o simplemente infundados. También sería el momento de acotar la conducta presuntamente infractora y determinar sus afectados, de forma que se pueda delimitar claramente el perímetro del futuro debate.

Por todo ello, será importante seguir de cerca la evolución de la denuncia interpuesta contra España ante las autoridades europeas, a los efectos de conocer el alcance de una eventual sanción por la trasposición tardía de la Directiva, especialmente, tras conocer que, al menos antes de que finalice el año 2024, no dispondrán de regulación alguna las acciones colectivas. Todo lo anterior, atendiendo también a la afectación que ello puede tener sobre la defensa de los intereses de los consumidores y la salvaguarda de los derechos de las empresas, un equilibrio que, desde luego, no será fácil.