Las obras de construcción de infraestructuras hidráulicas de las comunidades de regantes: ¿están sujetas o no al IVA?

En el espacio de hoy, queremos comentar la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre de 2024, siendo partes en litigio una Comunidad de Regantes de la Comunidad Valenciana, por un lado, y la Administración General del Estado, de otro.

La resolución recurrida es la sentencia de 13 de enero de 2023, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad de Regantes, frente al Tribunal Económico-administrativo Regional de la Comunidad Valenciana.

La cuestión de interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, que es admitida, es la siguiente:

«Determinar si las obras de construcción de infraestructuras hidráulicas, ejecutadas por una comunidad de regantes y destinadas a la distribución de aguas para riego, así como a la transformación a regadío de las fincas incluidas en la misma comunidad mediante el establecimiento de una red primaria de abastecimiento, se consideran dirigidas a la ordenación y aprovechamiento de las aguas que le fueron concedidas en favor de sus comuneros, no sujeta al IVA; o, por el contrario, deben entenderse como una actividad de distribución de agua realizada por una entidad del sector público y sujeta al IVA […]».

Pues bien, para resolver el citado recurso, el Tribunal Supremo recuerda al inicio que, no existe jurisprudencia sobre las normas que sustentan el fallo recurrido, aunque parte de la doctrina previa de la STS de 13 de junio de 2011, en que se declaró que, una Comunidad de Regantes debía repercutir el IVA por la distribución a título oneroso a sus comuneros o a regantes ajenos de aguas procedentes de la previa adquisición a terceros o de la desalinización de agua de mar, teniendo derecho a deducir las cuotas del impuesto sobre el valor añadido soportadas a tal efecto.

Asimismo, se trae a colación jurisprudencia previa del TJUE, también relevante para la resolución de la litis, en la que se concluía la calificación de los organismos de Derecho público como sujetos pasivos del IVA, a partir del párrafo segundo del artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva -antecedente del artículo 13 Directiva IVA-, con independencia de que los referidos organismos tengan que hacer frente o no a algún tipo de competencia al nivel del mercado local en el que desarrollan esa actividad.

(Imagen: E&J)

Y, también, se destacaba en la citada jurisprudencia del TJUE que, en la medida en que del párrafo 1 del apartado 5 del art. 4 dentro del sistema de la Directiva, supedita la no imposición de los organismos de Derecho público al requisito de que actúen «en el ejercicio de sus funciones públicas», se considera imponibles aquellas actividades que ejercen dichos organismos no en su calidad de sujetos de Derecho público, sino como sujetos de Derecho privado.

Por tanto, aduce el Supremo, tanto del análisis de la jurisprudencia previa, nacional como europea, se anticipa la estimación del recurso porque la actividad de ejecución de obras de infraestructura hidráulica por una comunidad de regantes, en beneficio de sus comuneros, a los que se distribuye onerosamente el agua, no la desarrolla un organismo de derecho público en el ejercicio de sus potestades y prerrogativas de tal carácter y, además de ello, comporta no otra cosa que la distribución de agua a los comuneros, actividad ajena a la idea de ordenación y aprovechamiento de las aguas concedidas en favor de sus comuneros.

Asimismo, se argumenta que, desde la perspectiva del Derecho nacional, no cabe en modo alguno considerar, a los efectos tributarios que nos ocupan, que una comunidad de regantes sea un organismo de derecho público.

Y es que, los actos que son objeto del recurso de casación, no son actos administrativos, ni serían, por ende, impugnables ante los órganos de esta jurisdicción; los ingresos de su actividad son privados y no pueden ser configurados como tasas o precios públicos como contraprestación a la entrega llevada a cabo. Tal actividad consiste, claramente, en la distribución de agua a sus asociados o comuneros y en la realización de obras de infraestructura necesarias para hacerla posible.

Además de ello, ni consta que la Comunidad haya actuado bajo mandato, instrucciones u órdenes del organismo de cuenca al que se encuentra adscrita en este caso (vid. art. 198 y concordantes RDPH). No se trata de actos de potestad o imperio los efectuados por la comunidad en el ámbito de su actividad privada.

La definición como corporaciones de derecho público que se asigna en la legislación de aguas a las Comunidades de regantes da cabida a una categoría de asociaciones de base personal y privada que, por ministerio de la Ley o por asignación de la Administración, participan en cierto modo en el ejercicio de funciones públicas y, en la medida en que, en cada caso, ejerzan estas competencias, por delegación, pueden reputarse organismos o administraciones, secundum quid, no tanto por lo que son, sino más bien por lo que, de modo excepcional y mediante habilitación, hacen.

Sin embargo, esa categorización no las transmuta en Administraciones -no cabe olvidar, a tal efecto, la enunciación contenida en el  artículo 13.1 de la Directiva IVA, que menciona «…los Estados, las regiones, las provincias, los municipios y los demás organismos de Derecho público», elenco en el que no parecen tener lugar propio las Comunidades de regantes, incorporadas solo en el Derecho interno, en el art. 7.11 de la LIVA. Tales organismos -aquellos- no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades u operaciones en las que actúen como autoridades públicas, ni siquiera en el caso de que con motivo de tales actividades u operaciones perciban derechos, rentas, cotizaciones o retribuciones.

Fachada Tribunal Supremo. (Imagen: CGPJ)

Como conclusión, nuestro más alto Tribunal, fija la siguiente jurisprudencia:

Las obras de construcción de infraestructuras hidráulicas, ejecutadas por una comunidad de regantes y destinadas a la distribución de aguas para riego, así como a la transformación a regadío de las fincas incluidas en la misma comunidad mediante el establecimiento de una red primaria de abastecimiento, efectuadas en favor de los comuneros, deben entenderse como una actividad de distribución de agua sujeta al IVA.

La repercusión del IVA a los destinatarios de esa entrega de bienes es lícita y correcta, sobre la base de la sujeción al IVA de la actividad indicada.

En consecuencia, se estima el recurso de casación promovido por la Comunidad de regantes recurrente, en que tal sujeción al IVA se reivindicaba, pues la sentencia de instancia consideró que se trataba de un supuesto de no sujeción al impuesto del art. 7.11 LIVA.