De la estabilidad presupuestaria a la eficiencia

Por Óscar Romera Jiménez. Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales

En los últimos años, la actualidad de la gestión económica y financiera del conjunto de las Administraciones públicas prestadoras, fundamentalmente, de servicios a los ciudadanos y también receptoras de prestaciones realizadas por las empresas, se ve influenciada de manera directa por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Una vez consolidado este marco, es importante valorar nuevos procedimientos que determinen no solo el coste de los servicios o el equilibrio y viabilidad de las cuentas públicas. Además, es determinante valorar si lo que se está haciendo es eficiente.

La medición comparativa de los recursos disponibles nos ofrece una nueva dimensión que, sin duda, determinará la posibilidad de actuar bajo criterios técnicos que supongan una mejor gestión de los bienes públicos al mismo tiempo que ofrecerán una información relevante ante terceros interesados.

LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA COMO PASO PREVIO AL OBJETIVO DE EFICIENCIA

Si bien se hace referencia, a septiembre de 2011, para valorar la modificación del artículo 135 de la Constitución Española, al objeto de analizar el impacto en la legislación posterior de la incorporación del principio de estabilidad presupuestaria, conviene recordar que verdaderamente constituyó una novedad en el año 2001, cuando en un primer intento de aplicar el concepto de estabilidad presupuestaria se aprobó la Ley 18/2001, de 12 de diciembre y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre.

Ese compromiso inicial decae con la aprobación de la Ley Orgánica 3/2006 y la Ley 15/2006, que genera un Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria con aprobación mediante Real Decreto Ley 2/2007, de 28 de diciembre, que establece una interpretación más laxa del concepto de déficit estructural y cíclico. Es ya en el año 2011 ante la necesidad de controlar los crecientes déficits públicos cuando se vuelve a contemplar una interpretación más restrictiva. Y por lo tanto, se eleva al máximo nivel normativo la doméstica frase de “no gastar más de lo que se ingresa”.

No obstante, el elemento diferencial, en términos de estabilidad presupuestaria, que viene a introducir la modificación del artículo 135 de la CE es la vinculación del volumen de deuda pública de todas las Administraciones Públicas a un valor de referencia tanto en la asignación como en la utilización de recursos.

La vinculación de los límites de déficit estructural y el volumen de deuda a los principios de responsabilidad, lealtad institucional y eficiencia, suponen una perspectiva diferente en relación a la gestión de los recursos. Además, se añade la necesidad de financiar los compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y no superación del plazo máximo del pago a proveedores. Sin duda, la complementariedad de los dos escenarios indicados supone un cambio de modelo a escala nacional bajo un proceso de consolidación europeo.

Esta nueva realidad vista bajo los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, queda enmarcada en un proceso de andamiaje legal que se extiende a todos los sectores económicos desde el punto de vista de la intervención estatal en la economía. Y por lo tanto, se proyecta en los últimos años sobre cinco ejes: laboral, financiero, energético, fiscal y administrativo.

Desde la propia Administración General del Estado, dada la reciente reforma constitucional provocada bajo la nueva redacción del artículo mencionado, se opera la necesidad de trazar una dinámica de actuación que fomente desde la perspectiva del gasto, tanto su evaluación como la toma de decisiones conforme a un deber coordinado.

Así, la evaluación, su seguimiento y los efectos ante el incumplimiento en los nuevos indicadores de referencia pasan a formar parte de un modelo de gestión que ha llegado para quedarse. Se impone la nueva obligación de calcular y publicar los recursos de los que se dispone dentro de un marco presupuestario determinado al mismo tiempo que se evalúa si el resultado cumple con los correspondientes indicadores de referencia. Una vez más, la medición del gasto se considera un elemento angular para la elaboración de criterio al objeto de una posterior toma de decisión.

La crisis económica, tan prolongada como abrupta, lógicamente también afecta al sector público español. Y no sólo reduce unos ingresos coyunturales que parecían estructurales. Además, afecta de una forma acusada a la manera de atender al gasto. Por lo tanto, su análisis y evaluación se convierten en obligado ejercicio dada la complejidad de decidir qué parte estructural del mismo no es prioritario para la prestación de los servicios al ciudadano.

En este punto, y con la limitación que permiten las siguientes líneas, se aborda de forma sucinta un enfoque específico que ofrece una propuesta que incorpora la medición de aspectos cualitativos a aquellos cuantitativos del gasto, y que obvia otros análisis ya realizados por el autor desde el punto de vista del ajuste competencial y del análisis de la evolución del ingreso, en particular, de la Administración local española.

LA EFICIENCIA COMO VALOR AÑADIDO A LOS PRINCIPIOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

La Constitución Española (CE) enmarca el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos en su artículo 31. En las condiciones en las que se ha de cumplir dicho deber es cuando se concretan los principios de universalidad, individualidad, igualdad y progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica. Los principios de eficacia y economía se añaden respecto a la ejecución del gasto. Además, se incorpora en su apartado final, el principio de reserva de ley en materia tributaria.

La perspectiva de la equidad en la asignación de recursos y el criterio de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público (art. 31.2) como principio ordenador del mismo, nos llevan de forma unívoca a encontrar una referencia expresa a la cultura de la evaluación.

No obstante, desde la entrada en vigor de la CE, los fines para dar cumplimiento a los principios de generación y riqueza a través de la medición de una mejor gestión de los bienes públicos se concretan aún como una asignatura pendiente.

Sólo con la modificación del artículo 135 de la CE y su desarrollo (Ley Orgánica 2/2012; Ley Orgánica 9/2013; Ley 27/2013; RD-ley 4/2012, 4/2013 y 8/2013; RD-ley 8/2013; Orden HAP/2105/2012; y el desarrollo de instrumentos de control: planes económicos financieros, de ajuste, de saneamiento, de reducción de deudas, de autorización endeudamiento a largo plazo; y de suministro de información) se avanza en la materia. Es en este momento, cuando se dispone de un elevado conocimiento de datos cuantitativos por parte de la Administración. Sólo así es posible avanzar para alcanzar el objetivo cualitativo en cualquier análisis: el reto de incorporar elementos cualitativos a la evaluación cuantitativa continúa.

UN MODELO DE EVALUACIÓN: LA EFICIENCIA Y SU INTERPRETACIÓN BAJO ESTÁNDARES DE CALIDAD. UN EJEMPLO DE MEDICIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Superadas las limitaciones que contenían la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre y la anterior Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, para la medición en términos de liquidación presupuestaria de la estructura de los presupuestos de las entidades locales, la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales incorpora la medición del coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales, por vez primera, según el artículo 116.ter de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), introducido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

La Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, conforma una idea de generalidad, ya que afecta a todos los servicios y a todas las entidades locales. Sin duda, la norma define los conceptos que deberán integrar el coste efectivo. Ofrece un desglose para los costes directos e costes indirectos, con sus correspondientes criterios de imputación. También, contempla una respuesta que resuelve la casuística para la evaluación de la gestión indirecta de los servicios.

Además, para obtener la información más objetiva posible, la Orden establece que, además del cálculo cuantitativo del coste de los servicios, se deberán facilitar datos de variables que ofrecen una información cualitativa. Esta información es muy valiosa para determinar, en el ámbito local, la modalidad más eficiente de las recogidas en la propia LRBRL.

El desarrollo anterior, nos ofrece la posibilidad de comparación de costes y su referencia en términos de características e indicadores homogéneos. Así, se abre la opción de fijar indicadores de nivel que contemplen estándares de calidad. Y por lo tanto, la posibilidad de asociar datos homogéneos con el correspondiente estándar de calidad. Así, se determina la alternativa de relacionar el coste con el nivel de calidad. A continuación, vemos un ejemplo adaptado a la Administración local.

En el esquema (A), se nos ofrece la posibilidad de calcular un estándar base de servicio como parte del cálculo de cualquier servicio contemplado y contenido en la estructura que define la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre (estándar base por servicio). Además, ese servicio puede quedar referenciado al óptimo que se decida si lo que se quiere es su comparación con un estándar de calidad determinado. La posibilidad de particularizar las especificidades que contempla la diversa Administración territorial española también puede ser valorada en el modelo propuesto (densidad de población, población asistida, infraestructuras deficitarias –en este caso, la vinculación con la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales (EIEL) como instrumento de análisis cuantitativo y cualitativo de los servicios de competencia municipal aporta una extraordinaria riqueza de datos en términos cuantitativos y cualitativos-, y cualquier otra característica considerada para quien quiera considerar el modelo propuesto para gestionar la toma de decisión). Todo lo anterior, nos lleva al concepto de estándar de calidad integrado, que con la debida ponderación (se incorporan porcentajes de ponderación al esquema a título de ejemplo) nos ofrece escenarios para la evaluación y comparación con el óptimo que corresponda. La aplicación de un modelo de eficiencia es una cuestión de tiempo.

CONCLUSIONES Y APLICABILIDAD DEL MODELO PRESENTADO

Las aportaciones de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera al objetivo de reducción de déficit, a la garantía en la prestación de servicios públicos de la sociedad del bienestar y al impulso para una salida ordenada de la crisis económica, a juicio del autor, nos innegables. Y han supuesto un notable desarrollo para el suministro, tratamiento y eliminación de supuestos de información asimétrica identificados en las  Administraciones públicas que alteraban la capacidad de gestión y decisión sobre las mismas.

Hoy, con el nivel de información existente, se avanzar aún más. Es momento de pasar de la aún reciente cultura de facilitar datos, que en términos de transparencia y control han supuesto un gran avance en estos últimos años. La aplicación efectiva de los principios de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto (art. 31.2 de la CE) son una realidad al alcance de quien tenga voluntad para hacerlo.

Además, por el lado de la financiación, cuestión tan tratada y que de preocupación para cualquier gestor de recursos, el sistema propuesto ofrece la posibilidad de integrar la cuantificación de las necesidades de financiación per cápita de los municipios, si se considera el cálculo del esfuerzo fiscal medio, ya que puede concretar un estándar medio de calidad y cantidad de los servicios ofrecidos al ciudadano.

Es más, la medición del dinero por habitante que necesita una Administración local para prestar los servicios que se le encomiendan a un nivel estándar definido por el Estado –bajo un uso de la potestad tributaria al nivel medio existente en el resto de municipios- es una idea que ya se toma en consideración en el sistema de financiación autonómica para el cálculo de determinados servicios esenciales.

Por lo tanto, la posibilidad de calcular el estándar de calidad de los servicios para medir las necesidades de financiación ofrece, en primer lugar, un escenario de garantía de cobertura financiera suficiente que nos afecta a todos, tanto a administradores como administrados. Y además, evita que el gestor receptor de recursos reclame, a quien le ofrece los mismos, excesos de financiación para el mantenimiento de servicios desproporcionados en términos de calidad y cantidad, cuyo exceso debería ser financiado con cargo a los recursos adicionales del propio receptor y no del conjunto de los ciudadanos del resto de las Administraciones. Un último argumento es la clarificación en la justificación de la reclamación de financiación por parte de unas Administraciones (locales) a otras (estatal o autonómica) que, sin duda, también ofrece información tanto al conjunto de Administraciones como a sus administrados.

Finalmente, la preocupación por la transparencia, la medición de los recursos y la calidad de la información que se ofrece a los ciudadanos y a las empresas, concretan un escenario que incorpora una segunda respuesta a la pregunta inicial sobre de la viabilidad entre lo que se dice y lo que realmente se hace. Los tiempos para valorar cómo se hace respecto a los recursos disponibles, están cada vez más cerca.

JURISPRUDENCIA

• Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982, de 31 de mayo. Referencia: BOE-T-1982-16307
• Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre de 1989. Referencia: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/docs/BOE/BOE-T-1990-624.pdf
• Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1982, de 6 de febrero. Referencia: BOE-T-1992-5060

LEGISLACIÓN

• Artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
• Artículo 135 de la Constitución Española.
• Artículo 31 de la Constitución Española.
• Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre.
• Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989
• Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre.

CITAS

• Algarra; Romera. “Una reflexión sobre los resultados obtenidos por la Administración local en el marco de la reforma del artículo 135 de la Constitución Española”. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. REALA. Nº 3. 2015. ISSN: 1989-8975.
• Rodríguez y Romera. “Un estudio sobre el gasto impropio en la administración local española”. Documentos. Instituto de Estudios Fiscales. Nº 3. 2014. ISSN 1578-0244.