Silencio Administrativo. Una Revisión General

Por Ricardo Gómez-Mampaso del Palacio. Abogado.

En Breve: «El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, establece con carácter general la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla con independencia de cuál sea su forma de iniciación. La resolución expresa debe notificarse dentro de un plazo determinado. Cuando ha transcurrido dicho plazo sin que haya tenido lugar un pronunciamiento expreso, nuestro ordenamiento admite en determinados supuestos que se pueda considerar presuntamente que la administración ha resuelto el procedimiento en un sentido concreto. En el siguiente artículo se clasifican dichos supuestos, así como los cómputos de plazos, las formas de iniciación y los recursos del silencio administrativo.»

1.- INTRODUCCIÓN

La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene estableciendo desde hace tiempo que la responsabilidad civil derivada de la relación contractual existente entre abogado y cliente en materia procesal se restringe con carácter general a una obligación de medios y no de resultados. Esto es así porque que no depende exclusivamente de la labor del letrado el resultado de una resolución, auto o sentencia. En estos casos resulta complejo probar la responsabilidad civil del abogado. Para su demostración se requeriría acreditar que, de haber actuado el abogado de otro modo, el resultado habría sido el más favorable para el cliente. Sin embargo hay una prueba de difícil refutación en la exigencia de responsabilidades al abogado: el incumplimiento de los plazos establecidos legalmente por causa imputable al abogado. Se trata de una prueba que puede gozar de objetividad en determinados casos. Por ejemplo, si un abogado presenta una demanda fuera de plazo después de contar con todos los elementos económicos y materiales requeridos al cliente, o si no advierte al cliente del riesgo de prescripción de una acción y por este motivo prescribe haciendo inviable la misma. Consideramos por ello que al igual que es posible exigir responsabilidades a cualquier profesional sujeto a obligación de medios, como es el caso de los médicos, en estos y otros casos cabría exigir responsabilidades al letrado. Y es que, aunque no resulte demasiado evidente, el factor tiempo se encuentra íntimamente relacionado con el mundo del Derecho. Por ejemplo, el momento en que tiene lugar un acontecimiento puede determinar la aplicación de una norma u otra norma. Principios básicos como la irretroactividad están vinculados inexorablemente al tiempo. Otras figuras jurídicas como la caducidad, la prescripción en sus distintas formas, la mayoría de edad, la premoriencia o la mora crediticia dependen intrínsecamente del tiempo. De hecho puede decirse que la mayoría de las figuras legales que constituyen nuestro ordenamiento tienen algún tipo de sujeción a plazo en mayor o menor medida. Por tanto es imprescindible conocer de qué modo incide la variable temporal en el Derecho.

Una de las figuras que muestran más claramente esta estrecha relación con el tiempo es el silencio administrativo. Este concepto, que debe ser conocido por todos los profesionales del Derecho, presenta algunas complejidades; entre otros porque las distintas modificaciones normativas a que con excesiva frecuencia nos vemos sometidos, han hecho que su alcance varíe radicalmente a lo largo de la historia reciente. En las líneas siguientes revisaremos los elementos esenciales de esta figura, sus plazos y efectos, así como los posibles recursos que puedan ser de aplicación.

2.- CONCEPTO

El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC) establece con carácter general la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla con independencia de cuál sea su forma de iniciación. La resolución expresa debe notificarse dentro de un plazo determinado. Cuando ha transcurrido dicho plazo sin que haya tenido lugar un pronunciamiento expreso, nuestro ordenamiento admite en determinados supuestos que se pueda considerar presuntamente que la administración ha resuelto el procedimiento en un sentido concreto. Esta forma de resolución presunta por la que se pone fin a algunos procedimientos administrativos sin que haya recaído un pronunciamiento expreso da lugar a una figura jurídica conocida como «silencio administrativo». Aunque los orígenes de esta institución se hallan en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, esta figura se ha desarrollado en sentidos muy diversos. En la actualidad aparece regulada en los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992, LRJPAC. Algunas cuestiones relativas a los plazos y sentido del silencio pueden verse matizados en otras normas, aunque siempre dentro de los límites establecidos en la Ley 30/1992, LRJPAC. La Ley 30/1992, LRJPAC fue modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.  Asimismo, en fechas recientes ha sido modificada de nuevo por medio de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acesso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ambas modificaciones han cambiado el sentido que debe darse al silencio administrativo o los supuestos en que puede entenderse estimada una pretensión. Dado que esta norma se ve modificada con relativa frecuencia, conviene estar al corriente de la redacción que pueda ser aplicable en cada procedimiento administrativo. La Ley 25/2009, de 22 de diciembre entró en vigor el 27 de diciembre de 2009, y no resulta de aplicación a procedimientos iniciados con anterioridad a esta fecha. Lo expuesto en líneas siguientes está basado en la normativa vigente a día de hoy. Para procedimientos iniciados con anterioridad al 27 de diciembre de 2009 habrá que estar a lo dispuesto en la Ley 30/1992 y la modificación introducida por la Ley 4/1999.

En cuanto a los efectos de la resolución presunta, van a depender principalmente de dos factores: el sujeto que haya iniciado el procedimiento y la finalidad del mismo.

3.- OBLIGACIÓN DE RESOLVER

La obligación de resolver los procedimientos debe entenderse con carácter general. Sin embargo existen las siguientes excepciones tasadas:

a) Terminación del procedimiento por pacto o convenio.

b) Procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos al deber de comunicación previa a la administración, como es el caso de las reclamaciones previas a las acciones civiles y laborales.

Como hemos indicado, la resolución debe notificarse dentro de un plazo determinado, sin que baste con que haya tenido lugar la resolución expresa dentro de ese plazo: la notificación debe producirse por alguno de los medios admitidos en derecho para que la resolución expresa tenga validez.

El plazo de notificación será con carácter general de tres meses, salvo que la disposición reguladora del procedimiento en cuestión prevea otro plazo. En este caso, el plazo sólo podrá exceder de seis meses cuando así lo disponga una norma comunitaria europea o lo establezca una norma con rango de ley. Asimismo debe tenerse en cuenta que estos plazos pueden verse suspendidos o ampliados en determinados supuestos, aunque la ampliación no podrá tener carácter indefinido en ningún caso.

4.- CÓMPUTO DE PLAZOS

La Ley 30/1992 LRJPAC establece momentos diferenciados de inicio del cómputo de plazos, en función del sujeto que inicie el procedimiento. Si el procedimiento se inicia a instancia de parte el plazo para notificar se contará desde la fecha en que tuvo entrada la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. Téngase en cuenta que para el inicio del cómputo no basta con la entrada de la solicitud en cualquiera de los registros públicos admisibles en derecho. La fecha de inicio la determina exclusivamente la entrada en el registro del órgano competente para tramitar. Como garantía para los administrados la normativa prevé el deber de la administración de informar al interesado de la fecha en que la solicitud tuvo entrada en el registro del órgano competente.

Por su parte, si el procedimiento se inicia de oficio, la fecha a considerar será la fecha del acuerdo de iniciación, más allá de toda notificación o publicación del mismo.

A la vista de lo anterior cabe resumir que los requisitos que deben concurrir para la existencia del silencio administrativo son:

(i) Existencia de obligación de resolver un procedimiento.

(ii) Transcurso del plazo establecido reglamentariamente para notificar la resolución.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido. Para acreditar su existencia y poder así hacer valer la resolución expresa frente a terceros se considera válido cualquiera de los medios de prueba admitidos en Derecho. Cabe asimismo la posibilidad de emplear un certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. La Ley 30/1992 LRJPAC prevé que una vez solicitado el certificado éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días. Sin embargo, en ocasiones resulta complejo que una administración que no ha resuelto de forma expresa un procedimiento, se avenga a certificar su inactividad por escrito.

* Reglas genéricas para el cómputo de plazos:

Las reglas genéricas del cómputo de plazos son las previstas en el artículo 5 del Código Civil, y el artículo 48 de la Ley 30/1992 LRJPAC y que a continuación resumimos:

a) Plazos fijados en días:

Cuando la disposición o la resolución en su caso establece un plazo numérico de días (por ejemplo, veinte días), el plazo se contará por días hábiles, salvo que una Ley o norma comunitaria europea señale otra cosa. Ello implica que se descuenten del plazo los domingos y los días declarados festivos. Si un día es inhábil en el término municipal o comunidad autónoma donde resida el interesado, o donde se encuentre la sede del órgano administrativo se considera igualmente inhábil. El plazo empieza a contar a partir del día siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por acto presunto.

b) Plazos fijados en meses o años:

En este caso los plazos se cuentan de fecha a fecha, tomando como referencia el día siguiente a aquel en que en que se produzca la estimación o desestimación por acto presunto. El cómputo de fecha a fecha implica añadir el plazo concedido con independencia de si los días comprendidos en el plazo son hábiles (a excepción del último día, ya que en caso de ser inhábil el plazo se prorroga hasta el primer día hábil siguiente). De este modo, si el plazo que se concede es de un mes, la fecha de fin será el mismo día del mes siguiente al del inicio del cómputo (día equivalente). Por ejemplo, si el día de inicio es el dos de enero y el plazo es de un mes, el fin será el dos de febrero, independientemente de cuantos días festivos, o domingos se comprendan en este período. Si el plazo fuera de tres meses, el último día sería el 2 de abril.

Si el último día corresponde con un día inhábil, se prorrogará al primer día hábil siguiente. Supongamos que una desestimación presunta tiene lugar el 5 de diciembre. El plazo otorgado es de un mes. Este plazo tendría inicio el 6 de diciembre y fin el 6 de enero. Como el 6 de enero es inhábil, el plazo finalizaría el 7 de enero. Si el 7 de enero fuera domingo, el plazo finalizaría el 8 de enero.

5.- FORMAS DE INICIACIÓN

A continuación se exponen los tipos de silencio administrativo y sus efectos distinguiendo en función de la forma de inicio del procedimiento.

INICIO A SOLICITUD DEL INTERESADO

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado el silencio administrativo podrá tener carácter estimatorio (se acepta la pretensión) o desestimatorio (la pretensión es rechazada). Con carácter general en este tipo de procedimientos el silencio será estimatorio o positivo. Como consecuencia, la resolución pondrá fin al procedimiento y la resolución expresa sólo podrá dictarse en sentido confirmatorio del acto presunto. Existen una serie de excepciones, (que paradójicamente son la mayoría de los casos), en que el sentido del silencio se considera desestimatorio:

-Supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario lo establezcan;

-Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución;

-Procedimientos en los que su estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público;

-Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

En este último caso existe una excepción: cuando un recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una pretensión, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

A continuación se indican algunos de los procedimientos especiales que presentan algunas diferencias con respecto del régimen general en cuanto a plazos o efectos:

NORMA

PROCEDIMIENTO

ART.

PLAZO

EFECTO

Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad patrimonial.

General

13

6 meses

Desestimatorio

Abreviado

17

30 días

Desestimatorio

Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Reclamación Económico- administrativa.

P. General

240

1 año

Desestimatorio

P. Abreviado ante órganos unipersonales

247

6 meses

Desestimatorio

Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Sancionador en materia tributaria

211

6 meses

Caducidad expediente

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

Solicitud de subvenciones

25

6 meses

Desestimatorio

PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO

En los procedimientos iniciados por la propia administración competente para su tramitación, el artículo 44 de la Ley 30/1992 LRJPAC reconoce los siguientes efectos:

1º) La obligación de resolver permanece, por lo que podrá exigirse a la administración.

2º) El silencio tendrá carácter desestimatorio para los interesados que comparezcan en procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas.

3º) En los procedimientos sancionadores o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad en los términos previstos en el artículo 92 de la Ley 30/1992 LRJPAC.

4º) Si el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

A SOLICITUD DEL INTERESADO

ESTIMATORIO

§ Es estimatorio con carácter general

§ La resolución pone fin al procedimiento

§ La resolución expresa sólo podrá confirmarse en sentido confirmatorio del acto presunto

Desde la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para tramitar.

DESESTIMATORIO

a) Cuando lo dispone una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario;

artículo 29 de la Constitución;

b) Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, al que se refiere el

c) Procedimientos que impliquen transferir al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público;

d) Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (salvo r. alzada frente a resolución presunta)

DE OFICIO

a) Permanece la obligación de resolver.

b) El silencio tendrá carácter desestimatorio para los interesados que comparezcan en procedimientos de los que pudiera derivarse

c) Caducidad en los procedimientos sancionadores o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

d) Interrupción de plazos si el procedimiento se paraliza a favor del interesado.

el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas.

Desde la fecha del acuerdo de inicio.

6.- RECURSOS

Hemos visto que el silencio administrativo constituye una forma presunta de resolución de un procedimiento. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. No obstante, la desestimación tiene como simple efecto permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. En el caso de resoluciones que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, cuando el sentido del silencio es desfavorable a los intereses subjetivos del interesado o del peticionario, éste tiene la posibilidad de recurrir la resolución. En nuestro ordenamiento son admitidas las siguientes formas de recurso:

1º) Vía administrativa:

a) Recurso de Alzada:

Este recurso puede interponerse en aquellos casos en que la resolución presunta no ponga fin a la vía administrativa. El plazo para interponerlo es de tres meses a contar a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Puede interponerse ante el mismo órgano que debería haber resuelto o ante el que sea competente para la resolución del recurso. El plazo para resolver este recurso es de tres meses. Como ya se ha indicado, transcurrido este plazo cabe entender que ha sido desestimado, a menos que hubiera sido interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una pretensión, en cuyo caso se entenderá estimado.

b) Recurso potestativo de reposición:

Procederá interponer este tipo de recurso frente a resoluciones presuntas por silencio administrativo que pongan fin a la vía administrativa, cuando se pretenda su resolución en vía administrativa. El recurso se interpone ante el órgano que debió resolver de forma expresa. Como en el caso del recurso de alzada, el plazo para su interposición es de tres meses a contar a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. El plazo para resolver este recurso es de un mes.

c) Recurso extraordinario de revisión:

La interposición de este recurso sólo cabe en determinados procedimientos en que el silencio administrativo ha puesto fin a la vía administrativa habiendo adquirido firmeza. Sólo cabrá interponer este tipo de recurso en los siguientes supuestos:

1) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

2) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

3) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

El plazo para interponer el recurso es de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme. El órgano competente para su resolución será el mismo que debió resolver de forma expresa, al igual que en el caso del recurso de reposición. En cuanto al plazo para resolver el recurso es de tres meses. Si transcurrido dicho plazo no se hubiera notificado la resolución del recurso al recurrente se entenderá desestimado por silencio administrativo.

2º) Vía contencioso administrativa:

Como hemos expuesto, en aquellos casos en que el acto presunto pone fin a la vía administrativa cabe la interposición del recurso potestativo de reposición. Si este fuese desestimado por silencio administrativo, o si simplemente se renunciara a su interposición por motivos de oportunidad, el interesado cuenta con la posibilidad de acudir a la vía judicial, que en el orden jurisdiccional administrativo se conoce como vía contencioso-administrativa. Para ello deberá interponer un recurso contencioso-administrativo. En sentido estricto, no se trata de un recurso sino de una demanda judicial. No obstante constituye una vía adicional de impugnación de un acto presunto. En este caso, el plazo para la interposición del recurso será de seis meses desde el momento en que el acto expreso debió producirse. Como en el resto de los procesos judiciales, no cabe resolución presunta pero lamentablemente no existe plazo para su resolución. En cuanto al órgano jurisdiccional al que debe dirigirse, vendrá determinado por razón de la materia y del territorio. La competencia de los distintos órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo se determina en el Título I, Capítulos II y III de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

RECURSO

ACTO IMPUGNADO

ÓRGANO AL QUE SE DIRIGE

PLAZO INTERPOSICIÓN

PLAZO RESOLUCIÓN

VIÍA ADMINISTRATIVA

ALZADA

Resolución presunta que no pone fin a vía administrativa

a. El que debió resolver de forma expresa, ó

b. El competente para resolver el recurso.

Tres meses

Tres meses

(efecto estimatorio)

REPOSICION

Resolución presunta que pone fin a vía administrativa

El que debió resolver de forma expresa

Tres meses

Un mes

(efecto desestimatorio)

REVISION

Resolución firme en vía administrativa

(Sólo se admite en los casos previstos en art. 118. 1 apartados 2,3 y 4 de la Ley 30/1992 LRJPAC)

El que debió resolver de forma expresa

Tres meses

Tres meses

(efecto desestimatorio)

VÍA CONTENCIOSA

(vía judicial)

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Actos presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa.

(Cuando se descarte el recurso de reposición o sea desestimado)

El órgano jurisdiccional competente conforme al Título I, Capítulos II y III de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Seis meses

Sin plazo

Teniendo en cuenta el actual nivel de saturación de los distintos órganos administrativos y la escasa celeridad con que se tramitan los procedimientos en algunas instancias (debido a múltiples causas como carencia de medios materiales y humanos, falta de decisión y responsabilidad en algunos casos, politización de las administraciones públicas en otros, etc.), el uso apropiado del silencio administrativo puede suponer importantes ventajas para abogados y clientes. Entre otros ofrece una gestión adecuada de los recursos temporales (no sólo para agilizar sino también para dilatar los procesos), permite acudir a instancias que tal vez sean más resolutivas (o cuenten con interlocutores más sensibles a nuestras pretensiones) y deja expedita la vía judicial. A pesar de la dificultad que entraña el entendimiento de nuestros textos legales, el uso frecuente de esta herramienta puede hacer que su utilización e interpretación sea cada vez más sencilla, lo que sin duda sentará las bases para un aprovechamiento más eficaz de los recursos públicos.

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