Administrativización del Registro Civil Español

Por Susana Salvador Gutiérrez. Magistrada Encargada Registro Civil Único de Madrid.

En Breve:  «El poder político viene llevando a cabo un proceso de administrativización del ámbito judicial y de absorción de competencias atribuidas legalmente a los órganos judiciales. Y lo ha hecho acaparando para sí, mediante la administración central o autonómica, competencias y funciones instrumentales que siempre habían estado dentro de la órbita natural del poder judicial y que han venido denominándose la «Administración de la administración de justicia». Este es el caso del Registro Civil español.»

El Ministerio de Justicia, en enero de 2010, presentó un Anteproyecto de Ley de Registro Civil por el que modifica totalmente el Registro Civil español procediendo al contundente derribo del sistema actual mediante su total desjudicialización y consiguiente administrativización.

Tras los preceptivos informes de la Fiscalía General del Estado y del Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Ministros de 23 julio 2010 ha aprobado el Proyecto de Ley del Registro Civil remitiéndolo a las Cortes para su tramitación parlamentaria.

El Proyecto elaborado por el Gobierno propone un modelo nuevo del Registro Civil que supone la transformación radical y, a mi modo de ver, injustificada de la concepción tradicional y esencial del Registro Civil del estado civil en España como Registro de carácter jurídico, con una legislación específica, convirtiéndolo en un Registro meramente administrativo.

El Proyecto remitido al Congreso atribuye la función registral del nuevo modelo de Registro Civil administrativo a técnicos administrativos, remitiendo la tramitación de los expedientes registrales a la Ley 3/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

El Proyecto de Ley del Registro Civil presentado eufóricamente en los medios por el Gobierno y que va a hacer más feliz al ciudadano porque no va a tener que personarse en la nueva oficina registral, no va a hacer colas, y va a poder tramitar todos sus asuntos por internet, presenta graves inconvenientes que ponen en peligro la seguridad jurídica de los datos relativos a la persona misma y que amenazan con convertir al Registro Civil español en un Registro de segundo orden, ni regular ni auténtico, tal y como la Dirección General de los Registros y del Notariado considera a determinados Registros extranjeros.

Conforme con las declaraciones del Gobierno, el objetivo principal del Proyecto remitido al Congreso para su tramitación parlamentaria, es agilizar y eliminar trámites burocráticos innecesarios y configurar un Registro Civil electrónico, «moderno, rápido, accesible y único» para toda España. Se dice en defensa del Proyecto de Ley, que el Registro Civil que ahora se configura ya no será una carga administrativa para el ciudadano, sino un auténtico servicio público, moderno, rápido, accesible y único para toda España. Nada se dice de las necesarias garantías de los principios de legalidad y de seguridad jurídica y probatoria de los asientos registrales que cumple el sistema actual.

El Proyecto del Ministerio de Justicia de derribo del actual sistema registral español cambiando radicalmente la concepción de la naturaleza jurídica de la función y el procedimiento registral y procediendo a su total administrativización se justifica, básicamente, en las quejas del ciudadano respecto al funcionamiento del servicio registral y en la imperiosa necesidad de modernizar el Registro Civil.

Es una realidad que el Registro Civil ha sido tradicionalmente un servicio mal dotado y tecnológicamente atrasado, con dependencias inadecuadas, incómodas y antiguas. El actual «protagonismo» del servicio registral se debe, en gran medida, al impacto que ha supuesto el creciente fenómeno de la inmigración en el Registro Civil que ha desbordado los anticuados edificios y sistemas organizativos, generando las «largas colas», que han convertido a las oficinas del Registro Civil en el foco de atención de los medios, provocando las legítimas quejas de los ciudadanos afectados.

La falta de medios, personales y materiales, instalaciones adecuadas y dignas para el ciudadano y para el funcionario, la implantación de sistemas de información al ciudadano (a veces una simple centralita telefónica), la efectiva interconexión entre los distintos Registros Civiles, gestión informatizada de las solicitudes de los particulares, sistema de cita por vía telemática, etc.; constituyen deficiencias organizativas del sistema registral que se han puesto reiteradamente en conocimiento de las autoridades responsables de su solución, estatales y autonómicas.

Estas deficiencias estructurales y organizativas de la gestión del sistema registral sólo requieren la adopción de las medidas necesarias por la Administración competente. Si se ponen los medios adecuados no hay quejas del ciudadano y el servicio registral cumple con normalidad su tradicional función jurídica y probatoria. No hay evidencia de que las quejas del ciudadano sobre el funcionamiento del Registro Civil residan en el hecho de que el Encargado del Registro Civil y, en definitiva, quien resuelve sobre sus legítimas solicitudes, relativas a derechos inherentes a la persona, sea un Juez.

No se discute la necesaria modernización del servicio registral y la implantación de todos los medios tecnológicos necesarios para ofrecer un servicio digno y eficaz al ciudadano. La implantación desde el año 1999 de las nuevas tecnologías de la información en los Registros Civiles supone ya la extensión informática de todos los asientos registrales, principales y marginales; la expedición informática de certificaciones de los asientos registrales digitalizados hasta 1950; y la solicitud vía internet de las certificaciones registrales.

La culminación del proceso de informatización de los Registros Civiles iniciado por el propio Ministerio de Justicia en 1999, y a día de hoy prácticamente terminado, es una exigencia legítima no sólo del ciudadano sino de todos los partícipes del buen funcionamiento de un servicio registral moderno (Jueces, Fiscales, personal de la Administración de Justicia en los Registros Civiles).

La efectiva implantación de un Registro Civil único y electrónico en línea, en la actualidad, sólo está pendiente de cumplir los objetivos ya previstos en la legislación vigente: la conexión telemática de todos los Registros Civiles, principales y delegados, y la efectividad del funcionamiento de la firma electrónica.

La necesaria modernización del servicio registral no justifica la reforma del modelo de registro civil de carácter jurídico actual, a cargo del juez como garante de los derechos de la persona, mediante su conversión en un registro de carácter administrativo y desjudicializado.

El Gobierno insiste en que el ciudadano será más feliz al tener acceso por vía telemática a la información registral, iniciación de expedientes, presentación de escritos y documentación, y solicitud y obtención de certificaciones registrales. Objetivos cuya realización es deseable y próximos a alcanzar con el sistema actualmente en vigor. Pero la constitución de títulos inscribibles precisará siempre de las garantías de legalidad y realidad del hecho inscribible, lo que, en la mayoría de los supuestos exige la comparecencia personal del interesado, la comprobación de su identidad y capacidad jurídica, de la formalización expresa de su voluntad y, a veces, de la intervención judicial.

Como ejemplos, podemos citar: reconocimientos voluntarios de filiación mediante declaración de voluntad (artículo 120.1º Código Civil); aprobación judicial del reconocimiento (artículos 121, 123, 124 y 125 Código Civil); actuaciones registrales de destrucción de la paternidad matrimonial (artículos 116, 117 Código Civil); declaración registral de la filiación materno o paterna por expediente registral (artículo 49 Ley Registro Civil); emancipación; formalización de actas de nacionalidad: conservación, adquisición por opción, recuperación, pérdida, juramento; actas de adquisición o conservación de vecindad civil; expedientes registrales de dispensa matrimonial: dispensa de edictos; autorización de publicidad en supuestos de publicidad restringida (artículos 21 y 22 Reglamento Registro Civil); determinación de doble filiación materna matrimonial, etc.

En definitiva, proclamar que el ciudadano no va a tener que personarse nunca ante una oficina registral es irreal salvo que se fomente el fraude en materia de estado civil.

Frente a la contundente afirmación de ofrecer una mayor facilidad para el acceso telemático del ciudadano a la oficina registral, el Proyecto de LRC supone, frente al sistema de Registro Civil vigente, entre otros, los siguientes graves inconvenientes para el ciudadano:

-un recorte en las garantías jurídicas de reconocimiento y efectividad de los derechos esenciales de la persona;

-a la cosificación de la persona misma (Código Personal de Ciudadanía, artículo 6 Proyecto);

-supresión del Juez como Encargado del Registro Civil con función exclusiva de calificación;

-supresión del Ministerio Fiscal como parte en todas las actuaciones registrales;

-remisión al procedimiento administrativo para la tramitación de las actuaciones registrales;

-fin de la gratuidad del servicio registral;

-control policial de las personas en la celebración del matrimonio civil;

-pérdida de las garantías de los principios de legalidad y de seguridad jurídica probatoria de los asientos registrales, que facilitan el tráfico jurídico de los ciudadanos;

-total supresión de las funciones registrales de los Juzgados de Paz lo que representa un alejamiento irreparable de los ciudadanos con respecto al servicio registral;

-reducción de los 432 actuales Registros Civiles principales, a cargo de Jueces de Primera Instancia, y creación de una Oficina General de Registro Civil por cada Comunidad o Ciudad Autónoma, y otra más por cada 500.000 habitantes. Con esta ratio habrá territorios privados de Oficina Registral; Palencia, Baleares, Canarias…

El Proyecto de LRC al desjudicializar totalmente el Registro Civil español degrada la función registral, la recorta, minimiza y reparte competencias entre distintos órganos administrativos (Ayuntamientos para la tramitación, autorización o denegación del expediente previo y celebración del matrimonio civil, con intervención policial en la tramitación de los expedientes de autorización del matrimonio civil, artículos 58 y siguientes del Proyecto. Los expedientes de nacionalidad por residencia se iniciarán y tramitarán por los órganos de la Administración General del Estado que determine el gobierno mediante Real Decreto. Disposición adicional cuarta del Proyecto remitido a las Cortes).

La singularidad del actual sistema registral español y la amplitud de competencias atribuidas al Encargado del Registro Civil se basan precisamente en la atribución legal al Juez de Primera Instancia de la función registral. El Juez como Encargado del Registro Civil es el garante del reconocimiento y efectividad del ejercicio de derechos fundamentales integrantes del estado civil de las personas y que constituyen el objeto del Registro Civil.

La materia que constituye el objeto del Registro Civil en España es la relativa al estado civil de las personas cuyo contenido sustantivo está integrado por algunos de los derechos fundamentales reconocidos en el ámbito internacional e interno. Las amplias funciones jurídicas y legitimadoras atribuidas por la legislación vigente al Juez Encargado del Registro Civil evidencia la concepción amplia de que parte el ordenamiento jurídico español sobre el contenido del sistema registral que se pretende reformar.

La función registral que viene atribuida legalmente a los Jueces desde la creación del Registro Civil en 1870 no es función jurisdiccional, sino registral. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en relación con la función registral encomendada legalmente al Juez estimando que «En su condición de encargado del Registro Civil, el Juez, en el ejercicio de las funciones que al respecto le han sido encomendadas…, no ejerce jurisdicción ni, por consiguiente, su actuación puede ser calificada como jurisdiccional». Los Autos del TC de 13 diciembre de 2005 ratifican la doctrina de las sentencias 56/90, de 29 marzo; STC 62/1990, de 30 de marzo; ATC 311/1993, de 25 de octubre, y hacen hincapié en la naturaleza registral de la función y procedimiento registral.

La naturaleza de los derechos que constituyen el objeto del Registro Civil justifica que su reconocimiento y efectividad estén garantizados por el Juez al que se le atribuye la función judicial especial de Encargado del Registro Civil. Este carácter de función judicial especial se fundamenta en el artículo 117 de la Constitución Española que señala que los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado y las que expresamente les sean atribuidas por la Ley en garantía de cualquier derecho.

Consecuente con el mandato constitucional, el artículo 2.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 1985, atribuye expresamente la función registral a los Jueces en garantía de los derechos de los ciudadanos en su relación con el servicio registral (Con la misma fecha, 23 julio 2010, el Gobierno ha remitido para su tramitación a las Cortes el Proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley del Registro Civil por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, por la que expresamente, en su Artículo único, se modifica la redacción del apartado 2 del artículo 2 de la LOPJ de 1985, suprimiendo la función registral de las funciones judiciales).

La larga tradición con que cuenta el modelo registral vigente en España desde la creación del Registro Civil en 1870 ha ido evolucionando a través de las sucesivas reformas legales hasta convertirlo en un órgano altamente cualificado, complejo y rico, al que se atribuyen legalmente amplias competencias que simplifican indudablemente la vida jurídica, proporcionando altas garantías de seguridad jurídica al ciudadano que se ve favorecido directamente, sin necesidad de intervención letrada ni representación legal, por procedimientos técnico-jurídicos ágiles y gratuitos a través de los cuales se produce el reconocimiento inmediato de algunos de sus derechos fundamentales.

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