Se regula la financiación del coste del bono social para garantizar la protección de los consumidores de energía eléctrica más vulnerables

Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica. (BOE núm.310, de 24 de diciembre de 2016)

I. La Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE destaca la importancia de que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para proteger a los consumidores vulnerables en el contexto del mercado interior de la electricidad. Así, señala expresamente que podrán incluir medidas específicas relacionadas con el pago de las facturas de electricidad o medidas más generales adoptadas dentro del sistema de seguridad social.

En España, la medida más relevante de protección a este colectivo de consumidores es el denominado bono social. El bono social es el descuento que los comercializadores de referencia deben aplicar a los consumidores vulnerables que puedan quedar acogidos al mismo porque cumplan con las características sociales y poder adquisitivo que por real decreto del Consejo de Ministros se determinen, previéndose, a estos efectos, en el apartado 2 del artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, la definición de un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar.

La financiación del coste que el bono social comporta para los comercializadores que están obligados a su aplicación se ha configurado en España desde sus inicios como una obligación de servicio público, según lo dispuesto en la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009.

En la configuración recogida en la original dicción del artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, se imponía la obligación de servicio público de financiación del coste del bono social a las entidades que desarrollasen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica. En el Real Decreto 968/2014, de 21 de noviembre, por el que se desarrolla la metodología para la fijación de los porcentajes de reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social y que establece las bases para el cálculo de los porcentajes, se recogía el desarrollo normativo de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado diversas sentencias que, estimando los recursos interpuestos contra el Real Decreto 968/2014, de 21 de noviembre, declaran inaplicable el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y ello por entender que resulta incompatible con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y que deroga la Directiva 2003/54/CE. A sus resultas, declaran igualmente inaplicables y nulos los artículos 2 y 3 del Real Decreto 968/2014, de 21 de noviembre, que desarrollan el citado artículo 45.4 de la Ley 24/2013, reconociendo a las recurrentes el derecho a ser reintegradas de las aportaciones en tal concepto realizadas.

La inaplicación así declarada hace que deba regularse una nueva forma de financiación del bono social. Ello ha de hacerse con carácter urgente, en tanto que el propio bono social, configurado como un descuento sobre el precio voluntario para el pequeño consumidor, no se ha visto afectado por la sentencia y, en consecuencia, sigue aplicándose en la facturación a los consumidores vulnerables que tienen derecho a ello. A tal fin, en el presente real decreto-ley se contempla una modificación del artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, con objeto de establecer un nuevo mecanismo de financiación del bono social, definiendo los sujetos que deben realizar las aportaciones necesarias y el criterio para realizar el cálculo de los porcentajes de su respectiva contribución.

El mecanismo de financiación del bono social que así se aprueba tiene su fundamento, por una parte, en el artículo 31.3 de la Constitución Española, que faculta la imposición de prestaciones patrimoniales de naturaleza pública mediante ley, y, por otra, en el artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009, antes referida, relativo a obligaciones de servicio público y protección del cliente, en el que se dispone que, en el pleno respeto de las disposiciones pertinentes del Tratado, y en particular de su artículo 86, los Estados miembros podrán imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse a la seguridad, incluida la seguridad del suministro, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente, incluidas la eficiencia energética, la energía procedente de fuentes renovables y la protección del clima. Asimismo, añade que estas obligaciones de servicio público deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las empresas eléctricas de la Comunidad el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores nacionales.

En esta regulación se han tomado como punto de partida los mecanismos previamente existentes y los pronunciamientos contenidos en las resoluciones judiciales que los han revisado, con el objetivo de determinar un sistema de financiación que se ajuste a las exigencias resultantes del artículo 3.2 de la referida directiva.

De esta forma, se impone, como obligación de servicio público, la asunción del coste del bono social a las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica, o a las propias sociedades que así lo hagan, si no forman parte de ningún grupo societario. Es evidente que el mecanismo del bono social, al dirigirse directamente a determinados consumidores y traducirse, como se ha dicho, en el abono por éstos de un precio inferior por la electricidad consumida a través de un descuento que se aplica por el comercializador en la respectiva factura, se encuentra estrechamente vinculado a la actividad de comercialización. Resulta por ello plenamente lógico que sean precisamente el conjunto de los sujetos que realizan esta actividad, con la que está directamente vinculada la medida, los obligados a soportar el coste que conlleva.

Esta obligación se impone, en el caso de las comercializadoras que formen parte de grupos de sociedades, a las respectivas matrices y ello por razones de carácter técnico orientadas a una mejor gestión. En este sentido, debe tenerse presente que muchas de las tales matrices (que no así las comercializadoras integrantes del grupo) son ya sujetos del sistema de liquidaciones del sector eléctrico, que actualmente gestiona la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) como órgano encargado de las mismas, lo que simplificará la gestión de sus aportaciones. Por otro lado, y dado que, con notable frecuencia, un mismo grupo de sociedades puede integrar a varias empresas comercializadoras de energía eléctrica, normalmente con distintos segmentos o tipologías de consumidores o asentadas en distintas áreas regionales, con la imposición de la obligación a la matriz del grupo se faculta una gestión conjunta y de manera agregada de la contribución para la financiación del bono social, lo que redunda en una gestión más eficiente de la misma.

En todo caso, sin perjuicio de que, como se ha dicho, la medida objeto de financiación guarde directa relación con la actividad de comercialización, lo que, por sí, justifica que tal obligación se haga recaer concretamente sobre la totalidad de las sociedades que desarrollan dicha actividad, existen razones adicionales que avalan que no se haga extensiva a los sujetos que ejercen otras actividades en el sector eléctrico, tales como la generación, el transporte y la distribución.

En efecto, las actividades de redes, a saber, transporte y distribución, son por sus características monopolios naturales, y su actividad se centra en el desarrollo y mantenimiento de las redes eléctricas, así como su gestión. Como tales, tienen un régimen de retribución regulada que cubre una retribución financiera sobre las inversiones realizadas y una retribución por costes de operación y mantenimiento. Esta retribución se encuentra incluida entre las partidas de costes del sector eléctrico que se determinan en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y ha de ser sufragada con cargo a los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución satisfechos por los consumidores y los productores, así como por los agentes por las exportaciones de energía a países no comunitarios. Por tanto, la imposición de la obligación de financiación del bono social a estos sujetos, dejando al margen su falta de relación directa con el objeto de la medida analizada, obligaría a su necesario reconocimiento como un coste más de su actividad y, por ende, a su incorporación a la retribución regulada que les es asignada y a su consecuente traslación a los consumidores (incluso a los propios consumidores vulnerables beneficiados por el bono social) a través de los referidos peajes de acceso, lo que vendría a neutralizar la finalidad perseguida con la medida.

Algo parecido ocurriría para las instalaciones de producción de energía eléctrica con régimen retributivo específico, a saber, la generación a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con régimen primado, cuya retribución constituye también uno de los costes del sector eléctrico que deben ser cubiertos con cargo a los ingresos del mismo. En efecto, en el caso de que se impusiera a estos sujetos la obligación de contribuir al reparto del coste del bono social (y dejando nuevamente al margen su falta de relación directa con la propia medida y con sus destinatarios), la cuantía que en tal concepto les correspondiera sufragar habría de ser reconocida de forma directa como coste en su retribución a la operación, con el consecuente traslado a los consumidores de tal coste a través de los peajes de acceso. Y si ha de excluirse la financiación por este colectivo, debe igualmente excluirse que puedan contribuir a ella aquellas otras instalaciones de generación que no dispongan de régimen retributivo específico, en tanto ello introduciría una evidente diferencia de trato dentro de la misma actividad de generación.

Por ello, y teniendo en cuenta, por añadidura, que el objetivo principal de la regulación actual es la recuperación con la máxima eficacia de todos los costes del bono social, la alternativa contemplada en este real decreto-ley, a saber, la financiación por parte de los sujetos vinculados a la actividad de comercialización de energía eléctrica, se muestra como la más adecuada y concordante con la naturaleza y finalidad perseguida por el bono social. En todo caso, dicha obligación no tiene carácter permanente, previéndose que se procederá a su revisión al menos cada cuatro años, para adecuarla a la situación del sector eléctrico.

Además de ello, y en consonancia con las exigencias resultantes de la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009, según la cual las obligaciones de servicio público deben definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, se mantienen las previsiones ya contempladas en el artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, a este respecto. Así, y a fin de que el reparto sea equitativo, se establece que la recíproca participación de cada una de las empresas o matrices de grupos de empresas en la asunción del coste sea proporcional al porcentaje que corresponda sobre una cuantía calculada considerando el número de clientes a los que suministran.

Con ello, el reparto del coste del bono social se realiza sobre la cuota de mercado de los sujetos que realizan la actividad de comercialización obtenida a partir del número de clientes a los que suministran. En este sentido, no cabe obviar que el número de clientes o suministros se toma como referencia también en la Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio de 2009, para excepcionar de determinadas obligaciones a aquellas empresas, en este caso de distribución, con menos de 100.000 clientes, y constituye también el parámetro determinante de la atribución de la condición de comercializador de referencia, de acuerdo con el Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación.

De igual modo, en orden a asegurar la permanente adecuación del reparto a las concretas circunstancias del sector y posibilitar su público conocimiento y eventual control, se establece que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, calculará anualmente, sin perjuicio de su ulterior aprobación por el Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital, los porcentajes de reparto aplicables y dará publicidad a la información para ello empleada.

II. Además de lo anterior, el presente real decreto-ley profundiza en las medidas de protección a los consumidores de energía eléctrica que son vulnerables a que se alude en la Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio de 2009.

En primer lugar se modifica el artículo 45 de la mencionada ley, en sus apartados 1 párrafo segundo y 3, con el objetivo, de clarificar respectivamente, por un lado, que la definición de consumidores vulnerables podrá incluir distintos colectivos de vulnerables atendiendo a sus características sociales y poder adquisitivo, y a los umbrales de renta que se establezcan, tal y como prevé el apartado 2 del propio artículo 45. Por otro, y consecuencia de lo anterior, que el valor base sobre el que se aplique el bono social podrá ser distinto según las categorías de consumidores vulnerables que se establezcan, y seguirá denominándose tarifa de último recurso, pudiendo haber más de una.

En segundo lugar, se crea como novedad una nueva categoría en la lista de suministros de energía eléctrica que tienen carácter de esenciales según el artículo 52 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre. Así, se contempla que los suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén siendo atendidos por los servicios sociales de las Administraciones Públicas competentes en relación con dichos suministros por hallarse, en atención a su renta, en riesgo de exclusión social tendrán carácter de esenciales. Estos suministros se circunscribirán a personas físicas en su vivienda habitual y el cumplimiento de los requisitos indicados deberá ser acreditado mediante documento expedido por los servicios sociales de las referidas Administraciones Públicas.

En tercer lugar, se complementa esta definición con otras modificaciones en el artículo 52 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, relativas a la excepción para este colectivo de consumidores vulnerables severos de la aplicación de las previsiones relativas a la suspensión del suministro, así como de la aplicación de recargos o afectación por las empresas distribuidoras de los pagos que perciban de aquellos de sus clientes que tengan suministros vinculados a servicios declarados como esenciales en situación de morosidad.

Asimismo, la asunción parcial del coste que pueda derivarse del suministro de energía eléctrica a este nuevo colectivo de suministros esenciales se configura como una nueva obligación de servicio público, según lo dispuesto en la meritada Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE. Esta obligación será asumida, en atención a las razones antes expuestas, por los mismos sujetos a los que corresponde el reparto del coste del bono social en los términos que resultan de la nueva redacción del artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, introducida por la presente disposición.

Las aportaciones que deban realizarse por este concepto, estarán diferenciadas de las que correspondan al bono social y tendrán un límite máximo a fijar por orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Dichas aportaciones tendrán carácter parcial o de cofinanciación, complementando las que realicen las Administraciones Públicas competentes encargadas de atender a los suministros que se identifiquen en situación de riesgo de exclusión social.

Reglamentariamente se establecerán los mecanismos y actuaciones necesarios para la asignación de dichas aportaciones.

En cuarto lugar, y en el mismo artículo 52 antes mencionado, se amplía hasta cuatro meses el plazo para suspender el suministro en caso de impago para los consumidores vulnerables que se determinen reglamentariamente.

Los términos y condiciones para la aplicación de las nuevas previsiones de esta Ley se establecerán reglamentariamente. Actualmente, estos procedimientos se encuentran regulados principalmente en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.

De esta forma, y de acuerdo con el artículo 45.2 de la citada Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y el artículo 2 de este real decreto-ley se procederá a la definición de diversas categorías de consumidores vulnerables, incluyendo los severos cuyo suministro se considera esencial en los términos de la letra j) del artículo 52.4. La definición de estas categorías responderá a criterios de renta, atenuados en atención a las circunstancias personales y familiares de cada hogar, que podrán referirse al número de miembros de la unidad familiar, la presencia en el mismo de menores a cargo o discapacitados, entre otras cuestiones. Adicionalmente, en el ámbito de la protección y refuerzo de la transparencia en la contratación de los consumidores vulnerables, se introducirán mejoras en los procedimientos de suspensión del suministro de energía eléctrica, estableciendo en particular comunicaciones adicionales antes de proceder a la misma, así como indicadores similares a los que existen en el ámbito financiero para facilitar la comparación de las distintas ofertas comerciales a los clientes minoristas.

Se incluye un mandato al Gobierno para que, en el plazo de tres meses, proceda a la aprobación de un real decreto que desarrolle lo dispuesto en el artículo 1. Ha de tenerse en cuenta que este real decreto-ley introduce innovaciones normativas, como la determinación de los sujetos obligados a financiar el coste del bono social o la consideración como esenciales de los suministros a consumidores vulnerables severos, que, para garantizar la efectiva protección de los consumidores más vulnerables, hacen indispensable una regulación posterior mediante real decreto.

De igual manera, se prevé que el Gobierno colaborará con las Administraciones Públicas competentes en la puesta en marcha de un registro administrativo de puntos de suministro que correspondan a los consumidores referidos en el artículo 52.4.j) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Finalmente, y en tanto no se proceda al desarrollo reglamentario de las previsiones relativas a la fijación de los porcentajes de reparto, se fijan de forma transitoria los porcentajes de reparto del coste del bono social entre los sujetos que se definen en este real decreto-ley. Para ello, se ha tenido en cuenta la información disponible, sobre los sujetos y su número de clientes, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Por todo lo expresado anteriormente, en la adopción del conjunto de medidas que a continuación se aprueban concurren las exigencias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas por el artículo 86 de la Constitución. Extraordinaria y urgente necesidad derivada de las razones ya mencionadas de protección a los consumidores más vulnerables, así como de la falta de un mecanismo de financiación del bono social que compense el coste asumido por las comercializadoras de referencia.

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético, respectivamente.