La fiscalidad medioambiental

Por Jordi Fontquerni. Procurador 

El agua, conjuntamente con el aire y la tierra, conforman los elementos más importantes de medio ambiente. La relación que tiene la persona con estos tres elementos naturales es permanente y constante, lo que ha provocado de forma sistemática no ya el uso racional de los mismos, sino la progresiva destrucción de la naturaleza debido, entre otros factores, al crecimiento industrial de nuestra sociedad, lo que hace difícil la necesaria compaginación entre industrialización y defensa de la naturaleza.

De los distintos sistemas que han aparecido tanto en nuestro Derecho como en el Derecho comparado, a efectos de proteger la naturaleza, vamos a analizar la posibilidad de que el Derecho Tributario pueda ser también utilizado en el Derecho Medio Ambiental, con las dificultades técnicas y jurídicas que ello puede suponer, pues, por una parte aparece la extrafiscalidad y por otra la consideración jurídica de las figuras tributarias, que a pesar del tiempo en que nos encontramos dista mucho de estar totalmente esclarecida, pues a toda la colección de figuras tributarias también pueden considerarse la existencia de Impuestos Especiales en la protección del medio ambiente.

El principio “quien contamina paga” que ha venido considerándose como el principio básico de la tributación medio ambiental, no ha producido los beneficios sociales que se esperaba del mismo, pues en la actualidad debe superarse el contenido y finalidad de dicho principio,  en el sentido de  reducir su aplicación al agente contaminador como si de una sanción administrativa se tratara, o bien, como si se tratara de obtener una licencia para poder contaminar, que es lo que en realidad ha ocurrido en numerosas ocasiones, produce siempre efectos contradictorios,  pues el agente contaminador, o susceptible de contaminar puede llegar a pensar que si paga puede contaminar, con lo que la protección al medio ambiente es prácticamente nula.

Se puede contaminar solamente en los niveles mínimos que se establezcan para cada caso, pues el uso del agua genera siempre aguas residuales que posteriormente necesitarán un tratamiento de reciclaje, tanto a nivel privado como público. A mayor carga contaminante, mayor debería ser la contribución impositiva del sujeto pasivo. La aplicación simple de dicho principio ha contribuido, en buena medida, a la destrucción de la naturaleza, pues al exigirse sin las garantías y límites mínimos de contaminación, ha sido asimilado a la compra del poder de contaminar el medio ambiente, con las consecuencias nocivas que ello ha producido en esta materia. También puede entenderse dicho principio en el sentido de que los costes de la contaminación debe abonarlos quien los produce, con los correspondientes efectos disuasorios para el agente contaminador que, ante la carga impositiva deberá disminuir progresivamente la contaminación que produce. Ahora bien, si el que contamina paga, el que no contamine no debe pagar, de ahí la limitación de este principio medio ambiental, que solamente contempla un aspecto de la protección de la naturaleza, debiendo aplicarse también en el sentido indicado de primar o favorecer con la  exención fiscal correspondiente a quien no contamina, pues en caso contrario, no existe estímulo alguno en la no contaminación.

Dentro del complejo marco  del Derecho Tributario, que ha permitido configurar todo un sistema que inicialmente ha pretendido allegar fondos con el fin de conseguir el sostenimiento de los gastos públicos, esto es, poder satisfacer el interés general, debemos analizar si es posible la adaptación de los tributos a esta exigencia indicada anteriormente, en el sentido de utilizar el sistema tributario para defender el medio ambiente, destacar de este modo, un único fin a diferencia de la conceptuación tradicional del tributo.

En consecuencia, no cabe excluir la protección del medio ambiente de los fines generales que fundamentan la imposición tributaria, pues no sólo el mandato constitucional anteriormente indicado, sino también la propia existencia de la vida puede ser objeto de vulneración. Por ello, es necesario que los ingresos que se obtengan en función de un determinado hecho imponible, como es en el presente caso, el impuesto sobre el agua, repercutan posteriormente de forma directa en beneficio de la misma comunidad favoreciendo, en principio, el mismo medio ambiente, y posteriormente, de una forma indirecta, que también se beneficie la propia comunidad en función de una disminución de los tipos impositivos de otras figuras tributarias, tal como se indica más adelante.  Sobre este aspecto, conviene recordar el contenido del artículo 2 de la  Ley 58/2003, General Tributaria, que dispone lo siguiente:

Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución.

Ello significa, entre otras cosas, que la finalidad básica y principal de los tributos, es, tal como se ha indicado anteriormente, recaudar ingresos públicos, pero ello no impide el reconocimiento legal de otras finalidades, que, por lo que ahora nos interesa debemos destacar el ser instrumentos de la política económica general. Y entre dichos fines, es obvio que también pueden y deben incluirse los que se refieren a la protección del medio ambiente, tal como se demostrará a continuación. No en vano el artículo 45 de la Constitución reconoce el derecho a disfrutar un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

La utilización del sistema tributario en la defensa del medio ambiente, hasta ahora, ha permitido la configuración de unas figuras tributarias sospechosas de parafiscalidad, lo cual ha contribuido al fracaso del sistema, pues al obligado tributario no le era indiferente la posible vulneración del principio de capacidad económica e incluso del principio de legalidad, por no decir de la propia finalidad constitucional de los tributos, pues estos no pueden ni deben ser configurados para corregir determinadas conductas de los particulares, tanto sean personas físicas como jurídicas.

La utilización de los tributos con esos fines pseudo educativos suponen siempre una modificación grosera de los fines del tributo en general, y de los principios que configuran el sistema tributario en particular. No obstante, los denominados tributos medio ambientales o ecológicos pueden tener dos claros ejemplos: en primer lugar, tratar de compensar los costes sociales que se derivan de la contaminación como consecuencia de la actividad que lleva a cabo el sujeto pasivo, y, en segundo lugar, el fomento en la utilización de tecnologías limpias que traten de evitar o impiden la contaminación del medio ambiente. En el primer aspecto se podrían incluir las tasas y contribuciones especiales, que normalmente se encuentran en la denominación tradicional de cánones, y en el segundo deberían incluirse los impuestos, pero caracterizados por una finalidad extrafiscal.

No puede caber la menor duda que si se imponen determinadas cargas fiscales en la explotación de los recursos naturales, como ocurre con el agua, en poco tiempo se deberá haber conseguido un uso más racional y debido de dicho elemento medio ambiental. Esa carga fiscal debe servir no solo para recordar al usuario del agua que, ésta es escasa y necesaria para la vida, sino también para encarecerla y evitar, de este modo, el uso abusivo del agua, que tanto se puede manifestar en la utilización de la misma, como en la contaminación como consecuencia de vertidos de aguas residuales.