Un año del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el estado de alarma. ¿Se siguen limitando derechos fundamentales?

Se generó un intenso debate sobre si las medidas establecidas en el RD 463/2020, de 14 de marzo suponían una suspensión de estos derechos

Ha pasado un año desde la declaración del Estado de Alarma, el 14 de marzo de 2020. Puede considerarse que es plazo temporal suficiente para echar la vista atrás y para reflexionar sobre cómo nuestro Derecho y su interpretación ha influido en el desarrollo de esta crisis sanitaria, económica y social en la que nos hemos visto inmersos. Interpretaciones que desde luego no han estado exentas de polémica. Esta quizá sea una de las primeras conclusiones a las que podemos llegar, antes si quiera de darle respuesta a la pregunta del título de este artículo, la cual, ya adelanto, es afirmativa.

Dicho lo anterior, la primera consecuencia que podemos avanzar de este análisis es que el marco normativo nacional no estaba pensado para afrontar una crisis tan grave (y duradera) como la del COVID 19. Aunque durante la primera ola de la pandemia la interpretación de las normas y de las garantías constitucionales permitió superar el bache, se ha echado en falta, con posterioridad, un desarrollo normativo que permitiera una aplicación más sencilla e intuitiva de la norma, pensando en primer término en los destinatarios de la misma los ciudadanos. Es especialmente interesante el artículo de la Profesora de Derecho Administrativo Dª Susana de la Sierra sobre la imperiosa necesidad de actualizar el marco jurídico de las crisis sanitarias en nuestro país.

«¿cómo se debe realizar esta ponderación?, ¿qué garantías tenemos los ciudadanos?» (Foto: Pixabay)

En mi condición de jurista, he de reconocer que, desde un punto de vista puramente teórico, todo el debate sobre los distintos Estados de Alarma (dos a nivel nacional y otro sólo para la Comunidad Autónoma de Madrid) me ha parecido enriquecedor. No obstante, estábamos ante una crisis real, donde están en riesgo vidas humanas y donde los ciudadanos se merecían una mayor seguridad jurídica y una claridad en las “normas de juego”, especialmente en momentos tan complicados en los que nos ha tocado vivir, que han brillado por su ausencia.

Las sucesivas declaraciones de Estado de Alarma

Comencemos por un pequeño resumen de las sucesivas declaraciones del Estado de Alarma y sus prórrogas. El primer Estado de Alarma a nivel nacional se acordó mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y se prorrogó hasta en seis ocasiones, finalizando el 21 de junio del año 2020. El segundo Estado de Alarma afectó exclusivamente a la Comunidad de Madrid, se declaró mediante el Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre y duró hasta el 24 de octubre de ese mismo mes. El tercer Estado de Alarma, de nuevo a nivel nacional, se acordó mediante Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, con una duración inicial prevista hasta el 9 de noviembre, si bien el propio Consejo de Ministros aprobó el 3 de noviembre una prórroga por plazo de 6 meses hasta el 9 de mayo de 2021.

Durante este periodo, se han restringido o limitado derechos fundamentales bajo dos perspectivas o supuestos: por un lado, las propias medidas establecidas en los Reales Decretos de Alarma a los que nos acabamos de referir, y por otro lado, por las medidas sanitarias concretas que se han adoptado bajo la cobertura que otorgan los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, y el artículo 26 de la Ley 14/1986, de 25 de Abril, General de Sanidad, que, como veremos más adelante, requieren de un control judicial cuando afecten a derechos fundamentales.

La afectación a los derechos y libertades fundamentales ha sido tan relevante que se generó un intenso debate sobre si las medidas establecidas en el RD 463/2020, de 14 de marzo suponían una suspensión (que no limitación) de estos derechos, y que por lo tanto requería de la declaración de estado de sitio u excepción.

La postura del Tribunal Constitucional

Aunque hay aún varios recursos pendientes de resolución, merece la pena resaltar el Auto del Tribunal Constitucional, nº 40/2020, de 30 de abril, que se pronunció indirectamente sobre esta cuestión al inadmitir un recurso de amparo contra la denegación de la celebración de una manifestación del 1 de mayo de 2020.

En dicha resolución hace alusión a la Sentencia del TC que se pronunció sobre el alcance del estado de alarma con ocasión de la crisis de los controladores aéreos.

“En particular, la STC 83/2016 se pronunció en cuanto al alcance que la declaración del estado de alarma podía tener sobre los derechos fundamentales, poniendo de relieve su menor intensidad respecto de los estados de excepción y sitio en cuanto a este extremo. Así, en el fundamento jurídico 8 se reconoce que, a diferencia de aquellos, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), “aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se prevé, entre otras, como medidas que pueden ser adoptadas, la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos […]”.

Por otro lado, el propio Tribunal nos recuerda, la relevancia de la labor de ponderación que deben de llevar a cabo los poderes públicos en lo que respecta a la limitación de los derechos fundamentales, recordando que si se decide prohibir una manifestación (como en el caso analizado)“debe hacerlo motivada y fundadamente, y justificando la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para permitir el efectivo ejercicio del derecho, proponiendo, en su caso, las modificaciones que sean precisas, en función de la programación realizada por los promotores.”

Finalmente el Tribunal decide inadmitir las medidas cautelares propuestas junto con el recurso de amparo, al considerar que “ la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no sólo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los arts. 15 CE (garantía de la integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud), ambos tan intensamente conectados que es difícil imaginarlos por separado, máxime en las actuales circunstancias. Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del Estado de alarma.”

Por lo tanto, podemos concluir que, según nuestro Tribunal Constitucional, que es el máximo intérprete de nuestra carta magna y último garante de nuestros Derechos Fundamentales, durante el Estado de Alarma se pueden establecer medidas y adoptar decisiones que supongan una limitación (y no suspensión) de los Derechos Fundamentales, y se podrá hacer siempre y cuando se realice una correcta ponderación. En este caso, consideraban que primaba la garantía a la integridad física de las personas (artículo 15 CE) frente al derecho de reunión y manifestación (artículo 21.2 CE).

Ahora bien, en la práctica, ¿cómo se debe realizar esta ponderación?, ¿qué garantías tenemos los ciudadanos?

La jurisdicción contencioso-administrativa y la ratificación de las medidas limitativas de derechos fundamentales

En este punto hemos de recordar que es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para la autorización o ratificación de las medidas o actos que impliquen limitación o restricción de los Derechos Fundamentales, y como decíamos al inicio, estas medidas tienen la cobertura de la Ley Orgánica de medidas especiales en materia de salud pública y en la Ley general de Sanidad.

Precisamente es la protección de los derechos fundamentales, entre ellos el de libertad de desplazamiento del artículo 17 CE o el de libertad de expresión del artículo 20, la que exige que toda intromisión- salvo que sea consentida por el titular del derecho- venga amparada por la decisión de un juez que controle esa restricción o limitación del derecho fundamental.

Una de las primeras resoluciones sobre las medidas frente al COVID fue dictada por el Juzgado de lo Contencioso nº 1 de Santa Cruz de Tenerife, que ratificó la Orden del 27 de febrero de 2020, del Gobierno de Canarias que impuso la cuarentena de un hotel de Adeje, donde se confirmó uno de los primeros casos positivos por Corona virus en nuestro país.

Tras varios meses en los que se sucedieron distintas resoluciones de nuestros tribunales sobre la ratificación o autorización de este tipo de medidas, la Ley 3/2020, de 18 de septiembre modificó la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (LJCA), reordenó los órganos judiciales que serían competentes para dichas autorizaciones o ratificaciones de tal forma que:

• Si los actos administrativos son singulares y afectan a uno o varios particulares concretos e individualizados, tiene competencia los Juzgados de lo Contencioso Administrativo (vid. artículo 8.6 de la LJCA)
• Si los destinatarios no estaban identificados individualmente, la competencia correspondería a las salas de los Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional, según fuera de ámbito estatal o no. (vid artículos 10.8 y 11.1 i) de la LJCA)

Bajo este nuevo reparto competencial entre los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos, se dio algo más de seguridad jurídica, ya que las medidas que afectaran a una pluralidad de destinatarios no identificados correspondían a órganos colegiados, las Salas, y por tanto podía ser más sencilla la unificación de criterios.

No obstante, esta reforma no terminó de abordar toda la problemática, tal y como señaló la Letrada del Gobierno Vasco Dª Arantza González en este artículo, donde se incidía en la incoherencia del sistema de recursos. El motivo es que sólo cabría recurso de casación frente a las Sentencias que dictaran las Salas del Tribunal Superior de Justicia y la Audiencia Nacional al resolver los recursos frente a las decisiones de los Juzgados de lo Contencioso (sobre medidas que afectaran a particulares concretos e individualizados), pero las resoluciones dictadas por esas mismas Salas en primera instancia (cuando los destinatarios no están identificados) no tendrían acceso al recurso de casación.

Sin duda, esta incoherencia merece un reproche al legislador, pues no hay duda de que interesa que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre esta cuestión, ya que serviría de guía para el resto de Tribunales y permitiría una mayor seguridad jurídica.

Conclusión

Podemos concluir, para dar respuesta a la pregunta del título de este artículo, que en España, efectivamente, se han limitado derechos fundamentales, y que se seguirá haciendo previsiblemente durante los próximos meses. No obstante, nuestro Estado de Derecho tiene mecanismos de control ex ante y ex post, para garantizar que dichas limitaciones o injerencias en nuestros derechos fundamentales sean proporcionadas, motivadas y ponderadas.