La reunión de la Comunidad Política Europea y la del Consejo Europeo, aunque sea informal, que se celebran en Granada, tienen importantes diferencias entre sí. Mientras la primera, la que se está desarrollando hoy por tercera vez desde su creación, tiene un carácter esencialmente político y simbólico, la del Consejo sí que podría traducirse -así lo hemos visto con el acuerdo para el reglamento de situaciones de emergencia en materia migratoria y de asilo- en el punto de partida para la adopción de normas por parte de los órganos legislativos de la Unión Europea. Lo ha explicado Pablo Martín, profesor de Derecho Internacional Público de la Universidad de Granada, en una entrevista con Economist & Jurist.

Economist & Jurist: Estas cumbres tienen un carácter y una relevancia política muy importante. Pero, ¿tienen la capacidad de influir en la adopción de normas a nivel internacional?

Pablo Martín: Yo creo que hay que distinguir. La Comunidad Política Europea, esta idea de Macron que lanzó hace un par de años, creo que tiene otras lógicas. Es una plataforma que está en consonancia con una tendencia internacional que va hacia una menor internacionalización, pero no tiene ni siquiera la pretensión de una formalidad o de una apariencia de elementos formales. No desemboca en una declaración, ni siquiera como el G20 o alguna otra instancia. Con lo cual yo creo que esta comunidad tiene externalidades diplomáticas, pero no tiene esa idea de acabar produciendo regulación.

Distinto es el Consejo Europeo, cuyo carácter simbólico y de significación política está reconocido por los tratados, pero desde el Tratado de Lisboa, desde el 2009, el Consejo Europeo es una institución como tal. Y de ahí se derivan capacidades decisorias. Es verdad que no tiene función legislativa como tal, dicen los tratados, pero si adopta decisiones que son vinculantes y por tanto si es un motor de legislación.

E&J: Claro, el Consejo Europeo puede adoptar decisiones o llegar a determinados acuerdos que se formalizan como conclusiones, que son al final transmitidas a sus ministros, que al final forman parte de un órgano legislativo como es el Consejo de la Unión Europea.

PM: Si, esa es la ortodoxia que asumimos y que asumíamos sobre todo antes del Tratado de Lisboa. Porque el Consejo Europeo es una instancia que surge al margen del diseño originario de los tratados, que hablaban del Consejo y estaba formado por ministros. Pero, progresivamente, en los años 60-70 se va, ni siquiera institucionalizando, pero se van asentando esas reuniones de los jefes de Estado y de Gobierno y ese peso político se hace valer y termina entrando progresivamente. Pero yo creo que el Tratado de Lisboa no permite mantener esa ficción. Es verdad que con carácter general, como no tienen función legislativa, tienen que cumplirlo, pero el Consejo Europeo tiene funciones que son jurídicas, adopta decisiones, tiene un foro para cuando no se han podido resolver controversias o desacuerdos… es una instancia última en la que se pueden resolver o no hace falta más que pensarlo: si uno piensa quien ha sido la institución que durante los últimos  10 o 15 años ha llevado la voz cantante al responder a las distintas crisis que ha ido pasando la Unión Europea, ahí aparece el Consejo Europeo. No es solamente una especie de instancia simbólica, sino que tiene un peso.

E&J: ¿Qué peso tiene la norma que se elabora en Europa en el derecho nacional?

PM: Yo creo que ya tiene un peso tan grande que ya es un elemento gravitatorio del ordenamiento. Durante mucho tiempo, parecía que las normas europeas no llegaban a ámbitos como el derecho privado u otros espacios, pero hoy día hasta los sectores que estaban más ajenos, como las normas procesales, que era un especie de reducto en el que las influencia de la Unión no tenía apenas relevancia, ya son sectores que están atravesados por el Derecho de la Unión Europea en términos jurídicos, pero también en términos de política legislativa. Piensa en el derecho privado, en contratos en… Además, posiblemente la digitalización ha multiplicado esa dimensión privada, con lo cual el peso de la normativa europea en los ordenamientos nacionales es indiscutible; tiene peso hasta sobre los órdenes constitucionales como tal. Es un factor de comprensión de los propios ordenamientos europeos.

Entrevista a Pablo Martín, profesor de Derecho Internacional Público de la UGR

E&J: Europa ya llega a entenderse como una última instancia también en el ámbito judicial. Después del Supremo se apela…al TJUE

PM: Si, es verdad que la construcción… Esto para el ciudadano es complicado de entender, porque tenemos esa idea, pero en realidad el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no es una casación. Es verdad que hay un instrumento procesal que es la cuestión prejudicial que ha sido instrumentado para desempeñar ciertas funciones casacionales, pero no hay estructura como tal. Es decir, el sistema europeo desde un punto de vista judicial está diseñado desde un punto de vista de cooperación judicial. No es una pirámide, ni siquiera competencial, sino un sistema. Es verdad que es mucho más complicado, pero es verdad que tenemos una instancia que, en determinados ámbitos, da igual que no sea dentro del mismo proceso, pero cuando se pronuncia el TJUE en el ámbito de sus competencias, dice la última palabra.

E&J: A veces se critica que no existen los suficientes mecanismos para garantizar el cumplimiento de normas comunes exigidas en tratados internacionales, que el Derecho Internacional no tiene las herramientas suficientes para que las resoluciones, por ejemplo, de la CPI sean efectivas. ¿Podríamos decir que la Unión Europea es la organización internacional que más garantías ofrece en este sentido?

Si. Es verdad que el Derecho de la Unión Europea goza de más mecanismos. Goza además de un dato institucional: los aparatos judiciales de los Estados miembros forman parte de ese sistema de cooperación judicial y entonces sonaparatos que han asumido el respeto y el cumplimiento del derecho en Europa. La UE no dispone ni de policía, ni de ejército ni de ninguna otra fuerza de represión o de imposición, pero por la vía de la construcción progresiva, ha conseguido instaurarse, por la filosofía o meta de los Estados europeos del respeto al derecho. Existen más garantías. Aunque no cabe olvidar que ahora mismo hay algunos Estados miembros que están introduciendo unas resistencias que están tensando, caso de Polonia o Hungría, que están planteando una especie de pulso último, más complejo jurídicamente de lo que parece. Pero, en cualquier caso, esta vinculación en el seno de la UE no existe en el ámbito internacional, donde el cumplimiento del Derecho Internacional por parte de las propias estructuras estatales es algo que decide el propio Estado. Existen instrumentos, claro, pero son en el fondo unilaterales. Ahora se habla mucho de sanciones, que en realidad es un término mal utilizado, porque en realidad son contramedidas, no sanciones institucionales en el marco de una organización internacional.

E&J: En la cumbre europea de la Alhambra participan líderes de más de 40 países, 17 de los cuales no forman parte de la UE. Fuera de la UE, pero en el ámbito europeo, podemos hablar del Consejo de Europa como marco principal de diálogo jurídico. ¿De qué forma nos vinculamos jurídicamente con estos terceros países? Tenemos los tratados bilaterales y multilaterales, quizá el marco más sólido del Consejo de Europa…

La Comunidad Política Europea, como decía, hay que verla en otros términos. Tiene otras lógicas más diplomáticas. No creo que hay una pretensión como el G20, G7, los BRICS o las cumbres iberoamericanas. El Consejo de Europa si se constituye en otro momento; un momento en que la sociedad internacional postulaba una cooperación institucionalizada, por lo que si se constituye en términos jurídicos más claros. Además, en términos jurídicos preferenciales. Uno de los grandes instrumentos que tiene el Consejo de Europa para facilitar una cooperación de fines generales, que se basa en esos valores de Estado de Derecho, democracia representativa, es justamente el establecimiento de una relación jurídica y el Consejo se ha construido como una gran fábrica de cooperación en muchos ámbitos. El más famoso, que todo lector puede reconocer el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que puede terminar en el Tribunal de Estrasburgo, pero en el ámbito de cooperación el Consejo de Europa se extiende a temas de Justicia, Interior, Derechos Fundamentales…

Declaraciones de Josep Borrell ante los medios a la llegada a la Cumbre. (Imagen: E&J)

Cumbre de la Alhambra

En una Granada blindada se ha desarrollado hoy la tercera reunión de la Comunidad Política europea, que ha concluido con una foto de familia en la Alhambra. Los 27 Estados miembros de la Unión Europea y otros 17 países, como Ucrania, Reino Unido (que solo ha estado durante unas horas), Turquía, Suiza y los Estados balcánicos se han reunido esta mañana en sesión plenaria, primero, y en diferentes grupos de trabajo después. Se ha conversado sobre multilateralismo y soberanía europea en materia energética, sobre desafió climático o sobre los límites que se deben poner al desarrollo inteligencia artificial.

Sobre ese último aspecto, la presidenta de la Comisión Europea, Úrsula Von der Layen, ha subrayado que la Inteligencia Artificial tiene un enorme potencial en ámbitos que van de la salud a agricultura. Pero también ha advertido sobre los riesgos. “Tenemos que proteger a los europeos de los riesgos que presenta una IA no regulada. Hemos presentado la primera ley de IA perspectiva de futuro, pensando en el ciudadano”, ha dicho Von der Layen, que ha subrayado que en el desarrollo del reglamento que ahora se está tramitando, hablarán con las empresas “para definir un uso ético, para que se comprometan. Tenemos que hacer una alianza global”.

La presidenta de la Comisión Europea, Úrsula Von Der Layen, durante su intervención en la cumbre

Otra cuestión muy comentada hoy ha sido la ampliación de la Unión Europea, a la que, ha dicho el propio Pedro Sánchez, España se muestra favorable si se cumplen los requisitos. Se refería esencialmente, aunque no solo, a Ucrania, cuyo presidente se ha centrado en pedir que la comunidad europea no olvide la situación que sufre su país y que continue colaborando con ellos. En este sentido, el presidente del Gobierno español le ha asegurado, en una reunión bilateral que han mantenido, que nuestro país seguirá prestando su apoyo a Ucrania para que pueda defenderse de la agresión rusa. El apoyo se materializará en en materia de armamento, de contribución al desminado, de formación de tropas y de ayuda humanitaria. “La guerra golpea el corazón de Europa. Amenaza la seguridad y la estabilidad global y sus efectos trascienden a otros continentes”, ha recordado Sánchez. “Rusia está preparándose para una nueva ofensiva y pretende romper la unidad y desestabilizar la UE. Ayudandonos a nosotros, están ayudando a toda”, advertía Zelensky.

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, durante su intervención en la Cumbre de la Alhambra

Por su parte el alto representante para asuntos exteriores de la UE, Josep Borrell, ha lamentado que Azerbaiyan no haya acudido a esta cumbre para hablar sobre una agresión que ya ha obligado a huir de sus hogares a más de 100.000 personas, en referencia a la invasión por parte de Azerbaiyán del enclave de Nagorno Karabaj.

El presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, también ha hecho alusión a la crisis climática y energética, al pacto migratorio y de asilo, que excluye las cuotas obligatorias que se habían planteado anteriormente y ha hecho un llamamiento a reforzar la ya estrecha cooperación política para conseguir una Europa más unida y próspera.