Análisis constitucional del estado de alarma: el Derecho de Excepción.

I.- INTRODUCCIÓN.

El pasado sábado 14 de marzo de 2020, se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE), el Real Decreto 463/2020, aprobado esa misma tarde por el Consejo de Ministros, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de crisis sanitaria ocasionada por el Coronavirus (COVID-19).

El Real Decreto 463/2020, supone un supuesto de excepcionalidad constitucional, mediante el cual, el Estado reacciona para preservar su legítima defensa, un sólido y reconocido principio del derecho [1].

Los países que deciden regirse por una Constitución como máxima expresión política, reflejan en ella toda una suerte de principios ordenadores del Estado, derechos y libertades de las personas, y las garantías de los mismos. La Constitución también recoge lo que conocemos como “Derecho excepcional”, una serie de criterios temporales que limitan o eliminan algunos de los derechos y libertades de la ciudadanía a favor de la defensa del estado ante amenazas que puedan desestabilizar el Estado y la propia Constitución Española [2].

El carácter temporal de las medidas se establece ante la necesidad de recuperar la normalidad lo más rápido posible, aplicables durante el tiempo estrictamente necesario para solventar la situación para pasar a inactivarse por aplicación del ordenamiento común.

Es por ello, que, ante la gravísima emergencia sanitaria ocasionada con la progresión del COVID-19 (Coronavirus) en nuestro país, el Gobierno, haciendo valer el Derecho de excepción que trae su causa en la resolución de las situaciones que la operativa normal del Estado y el ordenamiento general no podría resolver, decide decretar el estado de alarma.

Índice:

I.- Introducción.

II.- Análisis constitucional del estado de alarma.

III.- El Real Decreto 463/2020.

IV.- Conclusiones.

V.- Normativa.

1. Jurisprudencia.

VI.- Bibliografía

VII. Doctrina.

Keywords: Derecho de excepción, estado de alarma, Constitución española, RD 563/2020.

II.- Análisis constitucional del estado de alarma.

El estado de alarma se encuentra regulado en el artículo 116 de la Constitución (dentro de su Título V), pero curiosamente no se encuentra ubicado dentro del Título destinado a la “Defensa de la Constitución”, que hubiese sido lo más técnico, sino dentro del apartado dedicado a la regulación de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno.

La razón de su inclusión en un lugar y no en otro, es que estos mecanismos excepcionales no forman parte de la Justicia Constitucional, sino que actúan en la propia defensa de nuestra Norma Superior, y lo más correcto era no incluirlo, pues, en “Defensa de la Constitución” [4].

Recordemos el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuando establecía que:

“Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene Constitución”.

La Declaración de los Derechos de la Mujer y de la Ciudadana, del mismo año, 1789 también recogían similar expresión.

Ahora bien, la existencia de un estado excepcional, que supone una concentración de poderes a favor del Gobierno, debe de estar apoyada en un conjunto de normas que regulen y controlen el ejercicio de este Poder durante su vigencia. El Gobierno, como ya hemos visto estos días, no funciona de forma arbitraria sino que las decisiones deben ser sometidas a la aprobación del Consejo de Ministros y estará sometido al Derecho vigente, en todo momento.

El artículo 55 de la Constitución, recoge la posible suspensión de algunos derechos y libertades de los ciudadanos, consagrando así este organigrama del “Derecho de excepción”:

1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.
2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.

La Constitución guarda silencio sobre los supuestos en los que cabría decretar el estado excepcional de alarma, por lo que, se deja en manos de un desarrollo normativo esta cuestión, como es lo que se regula la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

En ningún momento se podrá proceder a la suspensión general de los derechos, sino solo los incluidos en el artículo 55 de nuestra Norma Superior. La Constitución precisa quien puede declarar el estado de alarma, las medidas que se pueden adoptar, la afección a los derechos mencionados en el artículo 55.1, así como el reparto de poderes en estas situaciones, que como establece en este caso del Coronavirus, el RD 563/2020 en su artículo 4:

1. La autoridad competente será el Gobierno.
2. Para el ejercicio de las funciones a que se hace referencia en el real decreto, bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno, serán autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad:
3. a) La Ministra de Defensa.
4. b) El Ministro del Interior.
5. c) El Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
6. d) El Ministro de Sanidad.

Asimismo, en las áreas de responsabilidad que no recaigan en la competencia de alguno de los Ministros indicados en los párrafos a), b) o c), será autoridad competente delegada el Ministro de Sanidad.

El estado de alarma está regulado, a su vez, en los artículos 4 y siguientes de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, estableciendo cuestiones básicas:

Cuándo:

El Gobierno, podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad:

1. a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
2. b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
3. c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los arts. 28, 2 y 37, 2 de la Constitución, y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo.
4. d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

Dónde:

A todo o parte del ámbito territorial estatal. Cuando las circunstancias afecten a todo o parte del territorio de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá solicitar del Gobierno la declaración de estado de alarma, como hizo Cataluña.

Como:

La declaración del estado de alarma se llevará a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. En el decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días. Sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga.

Las medidas, filtros e impugnabilidad en el Gobierno.

La Constitución prevé varios filtros a esta actividad, como es el sometimiento al Congreso previo la declaración del estado de alarma, o la aprobación de la prórroga sobre el plazo de 15 días inicial, entre otros.

En estos momentos la normativa aplicable es el Derecho de Excepción, no el ordinario, por lo que la arbitrariedad está prohibida en el artículo 9.3. de la Constitución. Al margen de las medidas de control, el Gobierno puede ejecutar acciones urgentes pero que serán impugnables en vía jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en las leyes, en este caso el art. 3.1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

Sanciones:

El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma serán sancionados con arreglo a lo dispuesto en las leyes.

Todas estas son sanciones que pueden imponerse, con la cuantía que os indicamos:

1.- LEY ORGÁNICA 4/2015, DE 30 DE MARZO, DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.

Artículo 37.15. La remoción de vallas, encintados u otros elementos fijos o móviles colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar perímetros de seguridad, aun con carácter preventivo, cuando no constituya infracción grave, será sancionado como sanción leve con multa de Sanción 100 a 600 euros.

Artículo 36.6. La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación, será sancionado como sanción grave con la multa de 601 a 30.000 euros.

2.- LEY 33/2011, DE 4 DE OCTUBRE, GENERAL DE SALUD PÚBLICA.

Artículo 57.2.b) tipifica como infracción grave, con multa de 3.001 hasta 60.000 euros:

1.- La realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave.

Artículo 57.2.a) dedicado a las infracciones muy graves, con multa de 60.001 hasta 600.000 euros:

1.- La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población.

2.- El incumplimiento, de forma reiterada, de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, o el incumplimiento de un requerimiento de esta, si este comporta daños graves para la salud.

3.- LEY 17/2015, DE 9 DE JULIO, DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL.

Artículo 45.4. Son infracciones Graves, 30.001 a 600.000 euros:

1. b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes.

Artículo 45.3. Constituyen infracciones muy graves, multa de 1.501 a 30.000 euros:

1. b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas¸ cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes.

4.- LEY ORGÁNICA 10/1995, DE 23 DE NOVIEMBRE, DEL CÓDIGO PENAL.

Artículo 556.

1. Serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses, los que, sin estar comprendidos en el artículo 550, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

III.- El Real Decreto 463/2020.

El artículo cuarto, apartado b), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, habilita al Gobierno para, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 116.2 de la Constitución, declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzcan crisis sanitarias que supongan alteraciones graves de la normalidad.

En este marco, las medidas previstas en el Real Decreto 463/2020, se encaminan a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión del COVID19 (Coronavirus) y reforzar el sistema de salud pública, aunque estos casos excepcionales como respuesta a un supuesto anormal, deben estar recogidos normativamente [3], como en este caso el RD 563/2020.

En su texto legal se recogen una serie de medidas, entre otras muchas de índole educativa y sanitaria, basadas en el Derecho de Excepción:

1. Limitación a la libertad de circulación (artículo 7):

Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:

1. a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
2. b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
3. c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
4. d) Retorno al lugar de residencia habitual.
5. e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
6. f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
7. g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
8. h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.

Mucho se ha hablado del artículo 10, que establece un numerus clausus de establecimientos que podrán permanecer abiertos por ser considerados de primera necesidad:

• Establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad,
• establecimientos farmacéuticos,
• médicos,
• ópticas y productos ortopédicos,
• productos higiénicos,
• peluquerías,
• prensa y papelería,
• combustible para la automoción,
• estancos,
• equipos tecnológicos y de telecomunicaciones,
• alimentos para animales de compañía,
• comercio por internet, telefónico o correspondencia,
• tintorerías y,
• lavanderías.

No se podrán adquirir presencialmente productos que no estén relacionados en estas categorías, salvo que los compremos haciendo uso del e-Commerce. Las peluquerías han sido finalmente excluidas del apartado y únicamente podrán ofrecer servicios a domicilio a personas dependientes que lo necesiten como medida de higiene.

1. Requisas temporales y prestaciones personales obligatorias (artículo 8).

Se podrá acordar, de oficio o a solicitud de las comunidades autónomas o de las entidades locales, que se practiquen requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines previstos en el real decreto, en particular para la prestación de los servicios de seguridad o esenciales. También podrán imponerse la realización de prestaciones personales obligatorias imprescindibles para la consecución de los fines de este real decreto.

1. Transporte y abastecimiento (artículos 14 y 15).

El transporte de viajeros, tanto público como privado, reducirá su oferta al menos a la mitad durante la vigencia del real decreto, salvo los servicios ferroviarios de cercanías, que la mantendrán. Los vehículos de transporte de pasajeros seguirán una rutina de limpieza diaria basada en las recomendaciones del Ministerio de Sanidad.

El suministro de alimentos quedará garantizado, asegurando no solo el funcionamiento de los centros de producción, sino también de la cadena de distribución. En particular, se podrá, si es necesario, acompañar a los vehículos de transporte de alimentos, y establecer corredores sanitarios para la entrada y salida de productos. Asimismo, las aduanas priorizarán el tránsito de productos de primera necesidad.

Del mismo modo, se garantizará el abastecimiento de los productos necesarios para la salud pública, pudiendo el Ministro de Sanidad impartir las órdenes necesarias para hacerlo efectivo.

Los comercios de hostelería podrán prestar exclusivamente servicio a domicilio, mientras que otro tipo de locales de espectáculos, o donde se realicen actividades culturales, artísticas, deportivas, y similares deberán suspender su apertura estos días.

Igualmente, se suspende la actividad escolar presencial en todos los niveles educativos en favor de actividades educativas online durante este periodo.

IV.- Conclusiones:

Estamos viviendo una situación histórica y única que solo tiene un precedente en la historia de la democracia de nuestro país:

• Marco anterior:

Tan solo se ha decretado un estado de alarma más en nuestra historia democrática, ante la crisis de los controladores aéreos: Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, se declaró el estado excepcional de alarma previsto en el art. 116 de la Constitución y desarrollado en la Ley Orgánica de los Estados Excepcionales de 1981.

• Aspectos sin regular:

Esta particular situación, con escasa o nula actividad  jurisprudencial constitucional abre la puerta a la aprobación de normativa muy necesaria para los nuevos escenarios que se nos plantean.

En el caso del RD 563/2020, se debe se generar regulación expresa de los siguientes puntos, que NADIE HA PROPUESTO:

• El tiempo de permanencia en la vía pública, que deberá ser el estrictamente necesario para comprar, acudir al médico o al trabajo, quedando suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos. En todo caso, se evitarán aglomeraciones y se controlará que consumidores y empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar posibles contagios.
• La mención expresa de los requisitos para viajar entre Comunidades por motivos laborales.
• La modificación de la normativa de control horario a fin de flexibilizarlo.

• Aspectos comunes y razonamientos:

Ante la poca actividad de situaciones de emergencia que decretaran una situación como la actual no hemos analizado que todos los estados de excepción, sitio y alarma no interrumpen el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del estado (artículos 116 y 1.4º de la C.E. y la LOEAES) a fin de evitar posibles golpes de Estado que desestabilicen la unidad y seguridad perseguida ante las situaciones de emergencia.

V. Normativa.

• Constitución Española (Artículos 116 y 55).
• Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (Artículos 4 y ss).
• Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Respecto al régimen sancionador:

Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la seguridad ciudadana. (Artículo 37.15. y 36.6.)

Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública. (Artículo 57.2.b) y 57.2.a).

Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil (artículo 45.4. y 45.3.).

Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del código penal. (Artículo 556).

VI. Bibliografía.

[1] CRUZ VILLALÓN, P.: Estados excepcionales y suspensión de garantías, Madrid, 1984

[2] CRUZ VILLALÓN, P.: Estados excepcionales y suspensión de garantías, Tecnos, Madrid.

[3] UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28, 2011.

[4]  CRUZ VILLALÓN, P.: Estados excepcionales y suspensión de garantías, Madrid, 1984,

Autora: Eva María Hernández Ramos. Presidenta Instituto Alana y nominada en varias categorías en los premios Economist & Jurist 2020.