Expertos opinan que transferir competencias de inmigración a Cataluña podría ser inconstitucional

El pasado martes, 4 de marzo, el Congreso de los Diputados registró una Proposición de Ley de delegación de competencias en materia de inmigración, cuya finalidad consiste en otorgar una mayor autonomía en el ámbito de extranjería a la comunidad de Cataluña. El pacto, firmado entre PSOE y Junts en base a un acuerdo de Bruselas, se enmarca dentro de las negociaciones para aprobar los Presupuestos Generales del Estado; no obstante, necesita de mayoría absoluta, esto es, de 176 votos a favor en la Cámara Baja, para prosperar.

Entre los aspectos más polémicos que aborda esta ley destaca la delegación en la Generalitat del control de sus fronteras para la devolución de inmigrantes, los cuáles podrían ser repatriados por orden expresa de la comunidad siempre y cuando no tengan permiso para estar en España. A los Mossos d’Escuadra, además, se les otorgaría una mayor autoridad en lo que a este tema respecta, pues con esta ley no sólo se pretende aumentar el número de facultativos presentes en el control de fronteras, sino que además trabajarían codo con codo con la Policía Nacional.

Otro aspecto esencial que recoge la Proposición de Ley gira en torno a los Centros de Internamiento de Extranjeros. En este sentido, el documento plantea otorgar a Cataluña la capacidad de dirigir, coordinar, gestionar e inspeccionar estos emplazamientos. Por otro lado, se otorgaría a la comunidad el poder de decidir a quién se selecciona y a quién no en las contrataciones de origen, en un proceso en el que cobraría especial relevancia el conocimiento del idioma catalán para ocupar cualquier puesto. De hecho, la Generalitat podría llegar a tener la competencia de fijar, junto a empresas y sindicatos, los perfiles y el número de trabajadores extranjeros.

También se delegaría en la Generalitat, entre otras cuestiones, la ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación, instrucción, resolución y notificación de las autorizaciones de estancias de larga duración a las personas extranjeras que vayan a establecerse en la comunidad autónoma para una actividad académica. Una concesión que vendría relacionada con las autorizaciones de la residencia temporal y de larga duración, en la que la Administración regional tendría asimismo la potestad sobre todas las fases de su tramitación para las personas extranjeras que quisieran residir en territorio catalán.

Mossos d’Esquadra. (Imagen: GettyImages)

Esta Proposición de Ley podría chocar con el derecho fundamental a la igualdad

Frente a este insólito escenario, profesionales como Elena Manole, abogada experta en movilidad internacional, extranjería y nacionalidad en EM Abogados, y Patricia Ruiz Bautista, letrada experta en extranjería y movilidad internacional en Ceca Magán, reconocen a este medio de comunicación que, si la Proposición de Ley alcanza finalmente la forma de norma jurídica en vigor, es muy posible que sea llevada el Tribunal Constitucional, donde se plantearía su inconstitucionalidad. Un desenlace que, para Ruiz Bautista, es muy probable que concluya con la revocación de la ley, pues esta «podría chocar con el derecho fundamental a la igualdad».

Resulta relevante reseñar, en este sentido, el marco normativo en el cuál se articula esta Proposición de Ley, que tal y como aclara Manole se ampara en el artículo 150 de la Constitución, en cuyo apartado 2 estipula que «el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado».

Destaca también el artículo 149.1 de la CE, el cuál recoge aquellas materias donde el Estado tiene competencia exclusiva. Artículo que, asimismo, establece que una de las 32 competencias exclusivas del Estado y, por tanto, intransferibles es, precisamente, la de la Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo. Sin embargo, como esclarece Manole, las funciones migratorias que esta Proposición de Ley traspasaría a la Generalitat serían las siguientes: control de fronteras por parte de los Mossos, expedición de permisos de residencia y trabajo, gestión de los centros de internamiento de extranjeros, expulsión de inmigrantes en situación irregular e integración y acogida de éstos.

Para Ruiz Bautista, aunque esta Proposición de Ley lo que se pretende es delegar una competencia exclusiva del Estado a una comunidad autónoma como Cataluña, plantea un problema, y es que si se analiza en profundidad el contenido del precepto legal (disponible pinchando sobre el botón ‘descargar resolución’), «lo que parece es que se busca llevar a cabo una delegación completa», pues el peso de decisión sobre multitud de aspectos relevantes en materia de inmigración recaería directamente sobre la Administración catalana, lo que «podría entrar en una posible inconstitucionalidad».

Miriam Nogueras, portavoz de Junts en el Congreso. (Imagen: Junts)

El Constitucional tendrá que debatir sobre muchos aspectos discutibles diferentes

En atención a este conflicto, Manole recuerda que España aprobó —hace más de 25 años— la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, cuyo reglamento fue recientemente modificado a través del Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, y en cuyo artículo 2 bis se establece que «corresponde al Gobierno, de conformidad con lo previsto en el artículo 149.1.2.ª de la Constitución, la definición, planificación, regulación y desarrollo de la política de inmigración, sin perjuicio de las competencias que puedan ser asumidas por las comunidades autónomas y por las entidades locales».

Pese a ello, insiste en recalcar que «quien tendrá la última palabra será el Tribunal Constitucional, que tendrá que debatir sobre muchos aspectos discutibles diferentes, como por ejemplo si cabe alguna vulneración de los derechos de los extranjeros en Cataluña, de la igualdad de trato recogida en la Constitución en todo el territorio nacional, o si la seguridad nacional podría verse afectada debido a que las competencias del Estado con respecto a las fronteras, que pasarían a manos de la policía autonómica, en este caso a los Mossos d’Escuadra».

En este contexto, concluye que aún quedan muchas incógnitas que no están bien aclaradas en la Proposición de Ley, como la duración de los permisos de residencia que se atribuirán a la Generalitat, los criterios que se seguirán y si serán diferentes o no al del resto del territorio nacional. También, explica Manole, «se deberá abordar si las notas e instrucciones con las cuales ha acostumbrado la Dirección de Migración a los letrados serán válidas en Cataluña, o cómo se efectuará el control estatal sobre la delegación de una materia tan delicada como la inmigración en Cataluña».

Opinión similar es la que tiene Ruiz Bautista, quien considera que deberá especificarse muy bien cuál es la delegación que se plantea, pues «por lo que se puede ver en la Proposición no sólo se prevé la tramitación de los permisos de residencia, sino también las contrataciones en origen, la expedición de las tarjetas físicas, la seguridad en los aeropuertos y en los puertos, etcétera».

Yolanda Díaz, ministra de Trabajo, y la ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, Elma Saiz. (Imagen: Ministerio de Trabajo)

«El desmantelamiento del Estado en Cataluña»

Para ella, el problema radica en que la normativa sobre inmigración en España está muy condicionada por directivas europeas. «De hecho, la propuesta pretende que una comunidad autónoma tenga la potestad de gestionar esta normativa, que en gran parte viene impuesta desde Europa», recuerda, planteando la preocupación de que la falta de coordinación entre la comunidad autónoma y el Estado podría generar un marco normativo más flexible o, por el contrario, más restrictivo en Cataluña.

En cuanto a las implicaciones para la población migratoria, destaca que podría haber «discriminación o un trato más restrictivo si la normativa se gestiona de manera individualista». Según ella, «habrá que ver cómo se especifica la delegación de competencias, ya que existen competencias exclusivas del Estado, como las sanitarias o tributarias, que se han transferido en ocasiones a través de otros instrumentos normativos, pero no a tal nivel como el que se propone con la inmigración».

Respecto a la comparativa con la sanidad, señala que, aunque ya existen precedentes de delegación de competencias exclusivas, como las sanitarias, en el caso de la inmigración «la delegación parece más una cesión completa». En particular, señala que «la idea de que los Mossos d’Esquadra asuman tareas como las expulsiones, sanciones y control de fronteras es un cambio radical», lo cual «podría entrar en conflicto con la normativa constitucional», lo que podría requerir una reforma constitucional para ajustarse a lo establecido en el artículo 150.2 de la Constitución.

Según ha denunciado el secretario general del Partido Popular de Cataluña, Santi Rodríguez, tal cesión de competencias se presenta «bajo la apariencia de normalidad institucional», aunque tiene como fin último «el desmantelamiento del Estado en Cataluña». No obstante, aunque desde el PP ya han anunciado que presentan recurrir ante el Constitucional en caso de que salga adelante la norma, miembros del Gobierno como la vicepresidenta segunda y ministra de Trabajo y Economía Social, Yolanda Díaz, o la ministra de Inclusión, Elma Saiz, han adelantado que esta Proposición de Ley es constitucional.

En concreto, Saiz, preguntada sobre las líneas rojas que el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, aseguró hace unos meses que nunca iba a cruzar, ha aclarado que «insisto en que tengamos mucho cuidado con el lenguaje. Estamos hablando de una delegación de competencias. No de cesión, sino que es una delegación de competencias que se contempla en el artículo 150.2 de la Constitución española. Con lo cual, como digo, nace en la Constitución y se aplica con la Constitución en la mano esta delegación de competencias, que, precisamente, por ese contexto que presenta la comunidad, la Generalitat, que presenta ese contexto de especial presencia de una voluntad de la sociedad catalana y una voluntad política de acercarse a la realidad migratoria, bueno, pues para eso está diseñado el artículo 150.2 de la Constitución».