El Supremo anula la modificación del Plan de Ordenación Municipal de Cáceres por su posible impacto medioambiental

El Tribunal Supremo acaba con la ambición de una empresa de generación eléctrica anulando una modificación del Plan General de Ordenación Municipal de Cáceres, avalada por el ayuntamiento de esa localidad y la Junta de Extremadura, al entender que puede suponer una degradación medioambiental. El tribunal declara que la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística no requiere que se altere la calificación o el uso urbanístico del suelo, sino que lo relevante es que los hechos supongan una menor protección. De esta forma ratifica la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y declara nula la modificación puntual aprobada para cambiar el uso de un suelo no urbanizable protegido con el objetivo de incrementar la producción de energía fotovoltaica en un terreno colindante a una zona especialmente protegida. 

En este caso, la empresa solicitó la modificación puntual del plan, a la que dio el visto bueno el Ayuntamiento de Cáceres y, posteriormente, la Junta de Extremadura. Se pretendía la instalación de plantas de mayor superficie y potencia en la zona de Los llanos de Cáceres y Sierra De Fuentes. El área afectada abarca una superficie de 17.562 hectáreas colindantes a un espacio que forma parte de la Red Natura 2000. La Consejería de Medio Ambiente consideró que no era necesario someter el procedimiento a una evaluación ambiental ordinaria, puesto que la alteración no tenía “efectos significativos sobre el medio ambiente”. Se llevó a cabo solamente una evaluación estratégica del impacto ambiental. 

La Abogacía General de la Junta apuntó, tras recabar informes técnicos, que la modificación se llevó a cabo sin una adecuada evaluación de las repercusiones sobre espacios protegidos en la Red Natura 2000 y que el informe del Servicio de Protección de la Naturaleza carecía de fundamentación al no basarse en datos objetivos. De este informe se desprendía que la modificación no comprometía los objetivos de conservación, que las instalaciones estaban ya permitidas en dicho suelo y que ni siquiera suponía un cambio de uso del suelo porque las actividades previas a la instalación se mantenían, compatibilizando el uso ganadero con la generación de energías renovables. No se solicitaba el cambio de tipo de suelo sino la modificación de las condiciones. La Consejería de Agricultura acabó aprobando la modificación. 

Llanos de Cáceres. (Foto: Viajar por Extremadura)

La asociación ecologista ADENEX interpuso un recurso que fue estimado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que concluyó que no resultaba acreditado el interés general cuando se detallaba la motivación, finalidad y objetivo de dicha modificación, respondiendo esta al mero interés particular de una empresa privada. Esta carencia de justificación suponía, según el tribunal “una evidente regresión en la protección de los valores ambientales que fueron expresamente reconocidos y protegidos”. El TSJ de Extremadura entendió que el ayuntamiento no puede modificar de forma unilateral los criterios objetivos de extensión y potencia de las plantas fotovoltaicas que se pueden instalar en un sector protegido. 

Recurrieron en casación la Junta de Extremadura, el Ayuntamiento de Cáceres y la empresa Parque Solar Cáceres. El ayuntamiento sostiene que la sentencia ignora “totalmente la motivación contenida en la memoria en la que se justifica, de forma pormenorizada y detallada, el interés público de la modificación”. Señalaba además que la apuesta por las energías renovables supone reducción de la utilización de combustibles fósiles para conseguir la descarbonización. Mencionaba, en este sentido, la Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética; el Real Decreto-Ley 23/2020 o la Directiva Europea 2018/2021. “Su finalidad está alineada con el interés general: el fomento de las energías renovables, que es uno de los objetivos del Estado más relevantes a día de hoy. Y lo es desde un prisma múltiple: económico, seguridad nacional y, por supuesto, medio ambiental”, subrayaba el ayuntamiento.  

La Junta de Extremadura consideró que debía ponderarse el interés de protección ambiental de una zona protegida y el interés de promover sistemas limpios de producción de energía. A su juicio, esta modificación, que excluía expresamente cualquier área con un grado de protección reforzada, no supone la disminución de la protección, “no modifica la clasificación ni la calificación del territorio afectado por la misma”. Subrayaba la Junta que el principio de no regresión no puede significar que las normas que afecten al medio ambiente no puedan cambiar, sino que no se pueda dar marcha atrás en la conservación del medio ambiente y propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente. Es más, añade “La inclusión de un nuevo uso no solo no transforma el uso natural del suelo (continuará el aprovechamiento ganadero) sino que, si cabe, contribuirá́ a su protección al regular las condiciones de implantación”. Igualmente, la Junta afirma que las actuaciones son de interés público porque se fomenta el uso de energía procedente de fuentes renovables. 

En defensa de su actuación, la Administración alegó también que, aunque el proyecto adolezca de una evaluación ambiental ordinaria, el Documento Ambiental Estratégico tiene un “nivel de detalle extraordinario y resulta difícil considerar que un documento con esta extensión pueda ser rebatido con un párrafo genérico y que no ofrece ninguna razón específica más allá de la mera opinión del juzgador”. A lo anterior añade que casi no queda suelo no urbanizable común disponible.  

La empresa sostenía, además, que con esta ampliación, se evitaba el fraccionamiento de proyectos y la multiplicación de infraestructuras, que podrían tener un mayor impacto. Subrayaba que había que “partir de un uso ya permitido”, que existía previamente. Entiende que el interés público está contemplado tiene su reflejo en la producción de energía limpia y el fomento de la actividad económico. Además, enfatizaba, “cada proyecto (de los que se instalasen de forma posterior a la modificación) sería evaluado ambientalmente”. 

Avutarda en zona esteparia. (Foto: SEO Birdlife)

Por su parte, la asociación ecologista ADENEX consideró que esta modificación podría suponer “un cambio de facto y fraudulento de la clasificación del suelo, convirtiendo un suelo no urbanizable protegido en suelo industrial”. Lo trascendente no es la forma que adopte la medida administrativa, señalaba, sino la rebaja en la protección medioambiental. Además, no se precisa “en qué medida se ha garantizado el interés general de la población de Cáceres” y añaden que las macroplantas solares no pueden representar medidas de adaptación al cambio climático, de acuerdo a la política de la UE, sino de todo lo contrario. Y es que “consumen cantidades ingentes de minerales, agua y suelo y tienen efectos adversos sobre la biodiversidad”. “El propio art. 24 de la Ley 7/21 impone medidas de Protección de la Biodiversidad frente al Cambio Climático, entre las que se encuentra una estrategia de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático, como son las zonas esteparias de los Llanos de Cáceres, hábitat de especies protegidas en peligro de extinción como ya destaca el propio Documento Ambiental estratégico”, abundan. Mencionan en su escrito que el artículo 67 de la Ley 11/2018, de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura considera usos permitidos (no vinculados) con el suelo rústico la producción de energías renovables, hasta 5 MW de potencia instalada, siendo los de superior potencia considerados «autorizables». Concluyen que “existen suficientes indicios de una afección apreciable a especies protegidas de las ZEPAS” y que la instalación en 16 de las 20 zonas analizadas resulta inviable dada la “grave regresión que muestran las aves esteparias en ese lugar en los últimos años”. Concluyó considerando que “la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística es una cuestión objetiva que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación urbanística”. 

El Tribunal Supremo subraya que “el interés prevalente es el medioambiente y la lucha contra el cambio climático, el principio de no regresión busca proteger los avances de protección en este sentido”, según la sentencia de del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2012, “la superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno, que debe respetar la Administración. Sólo es dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga». 

El Tribunal Supremo, en su sentencia 381/2023, da la razón a la asociación ecologista y tumba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación de Cáceres, en contra del criterio de su ayuntamiento y de la Junta de Extremadura. Entienden que la modificación no supone un cambio en el uso del suelo y concluye que no se pueden estimar los recursos de casación porque, al no haberse sometido la modificación a una evaluación ambiental ordinaria se desconocen las posibles afecciones negativas sobre el espacio de la Red Natura 2000. Y sienta doctrina: la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística es una cuestión que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación o de los usos urbanísticos.