Es ilegal extender el requisito de la buena conducta cívica hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de adquisición de la nacionalidad

La extensión del requisito de buena conducta cívica exigido a los extranjeros hasta el momento de la inscripción de su nacionalidad española adquirida en el Registro Civil, una vez que ésta ya ha sido concedida, es ilegal. 

Así ha fallado la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en una sentencia (disponible en el botón ‘descargar resolución’) en la que resuelve la cuestión de ilegalidad planteada por la Audiencia Nacional sobre el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia.

El Tribunal Supremo concluye que extender la exigencia de mantener la buena conducta cívica, como requisito para adquirir la nacionalidad por residencia,  hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de adquisición de la nacionalidad, en concreto  hasta la inscripción del extranjero en el Registro Civil, constituye un exceso reglamentario, ya que no está prevista en el Código Civil ni en ninguna norma con rango de ley.

En consecuencia, la Sala de lo Contencioso, presidida por el magistrado Carlos Lesmes Serrano, ha anulado el artículo 12 del RD 1004/2015, que regula la adquisición de la nacionalidad española por residencia, y que impone este requisito adicional, al incurrir en ultra vires; y ha expulsado dicho precepto legal del ordenamiento jurídico.

(Imagen: E&J)

Fue condenado por un delito penal 16 meses después de adquirir la nacionalidad

La resolución dictada por el Alto Tribunal llega a raíz de que la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional planteara ante el Supremo una cuestión de ilegalidad sobre el citado precepto legal y el requisito o exigencia que en él se establece. 

La cuestión de ilegalidad deriva de un caso concreto en el que la Dirección General de los Registros y el Notariado (DGRN), por delegación del Ministerio de Justicia, dictó resolución (en diciembre de 2019) concediendo la nacionalidad española por razón de residencia a un ciudadano nacido en Santo Domingo de Guzmán (República Dominicana).

En dicha resolución se señalaba que, en el caso de que la DGRN tenga conocimiento acerca del incumplimiento del requisito de buena conducta cívica posteriormente a esta resolución de concesión, podrá impedir la inscripción registral de la nacionalidad conforme a lo establecido en el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.

Asimismo, se indicaba que la eficacia de la resolución quedaría supeditada a que, en el plazo de 180 días a partir del día siguiente a la notificación de la resolución al interesado o su representante, se realicen ante el Encargado del Registro Civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las leyes; la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda; y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil, sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica.

Con posterioridad, en julio de 2021, la DGRN dictó una nueva resolución mediante la cual se declaraba la ineficacia de la ya dictada en diciembre de 2019 y por la cual concedía la nacionalidad española por residencia a dicho extranjero y, asimismo, se impedía la inscripción registral de la nacionalidad, debido a que 16 meses después de conceder la nacionalidad, el residente fue condenado culpable de un delito penal contra la salud pública (actividad continuada de venta de drogas en un domicilio, cocaína y marihuana) que había cometido entre julio y diciembre del año 2019.

El extranjero interpuso recurso contencioso-administrativo contra esta última resolución de la DGRN, el cual fue estimado por la Audiencia Nacional y declaró la nulidad de la resolución impugnada por ser disconforme a Derecho.

Dirección General de Registros. Madrid. (Imagen: El Notario de siglo XXI)

Un requisito novedoso y no previsto en las normas con rango de ley

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN (Sección Tercera) planteó, ante la misma Sala del Tribunal Supremo, cuestión de ilegalidad sobre el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia; en concreto, en lo que respecta al último inciso de su apartado primero, el cual literalmente expresa: «Sin que hasta ese momento haya cometido el  interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica».

La AN expuso que  el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015, norma reglamentaria, incluye un requisito novedoso para la «eficacia» de la resolución previa, centrado en que, «hasta ese momento», no «haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica». 

En consecuencia, con ello se extiende la exigencia del mantenimiento de buena conducta cívica con posterioridad a la concesión de la nacionalidad, llevándola al plazo que media entre tal concesión y el momento de su inscripción, “convirtiendo esta exigencia no sólo en requisito para la obtención de la nacionalidad solicitada —conforme establece el Código civil en el artículo 22.4—, sino en requisito que también despliega sus efectos sobre la eficacia de tal resolución, demorándola, y sobre la inscripción de la misma, pues tal inscripción podrá ser denegada en caso de verificarse que, hasta ese momento, se han producido por parte del interesado-solicitante actuaciones contrarias a la buena conducta cívica, actuaciones contrarias a ese estándar de conducta ciudadana que no viene definido exclusivamente por la existencia o inexistencia de antecedentes penales y que no es equiparable al más general requisito de la integración”, razonó la Audiencia Nacional.

En este sentido, la Sala señaló que dicho requisito no está contemplado, ni siquiera de forma implícita, en el artículo 23 del Código Civil cuando fija los requisitos para «la validez de la adquisición de la nacionalidad española, “requisitos a cumplimentar una vez que existe una resolución, administrativa o judicial, que da derecho a la obtención de la nacionalidad”.

Por lo tanto, la exigencia de ese requisito —mantener la buena conducta cívica al momento de la inscripción que tiene carácter constitutivo— no está recogido “explícitamente” como tal ni en Código Civil ni en ninguna otra norma con rango legal. 

Y concluyó la Audiencia Nacional afirmando que, lo establecido en el artículo 12.1 del RD 1004/2015 incurría en exceso reglamentario ultra vires, «aun loable en la finalidad buscada, viene a constituir un exceso reglamentario en cuanto se excede respecto de la voluntad del legislador al determinar en el CC cuáles son los concretos requisitos a cumplir para la validez/eficacia de la obtención de la nacionalidad por residencia por aquel cuyo derecho a la adquisición ya viene declarado en una resolución, administrativa o judicial, anterior”.

(Imagen: E&J)

El Supremo falla que la AN argumenta correctamente la ilegalidad del artículo

El pasado 15 de julio fue el turno de la Sala de Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, presidida por el magistrado Carlos Lesmes, la que debía pronunciarse sobre la cuestión de ilegalidad planteada por la AN respecto al citado precepto legal.

El Alto Tribunal resolvió la cuestión compartiendo los argumentos ya razonados por la Audiencia Nacional y, en consecuencia, ha dictado sentencia declarando que el artículo 12.1 del RD 1004/2015 —que regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y que impone la exigencia del requisito de la buena conducta cívica hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de adquisición de la nacionalidad— es ilegal al incurrir en exceso reglamentario ultra vires; por lo que dicho precepto legal queda expulsado del ordenamiento jurídico.

En la sentencia el Supremo señala, en primer lugar, que el requisito de mantener una buena conducta cívica hasta la realización, ante el Encargado del Registro Civil, de las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, no está previsto ni en el Código Civil ni en ninguna otra norma con rango legal.

“Como correctamente expone el auto de planteamiento dictado por la Sala de la Audiencia Nacional, la regulación contenida en el Real Decreto mencionado tiene una vocación puramente procedimental, como no podía ser de otra forma dado el riguroso principio de reserva de ley que rige la materia, y ello se desprende tanto de su contenido como de la propia exposición de motivos, conforme a la cual el presente real decreto desarrolla, un procedimiento de carácter netamente administrativo, basado en la tramitación electrónica en todas sus fases, que permita acortar sensiblemente los plazos de resolución». 

Por tanto, el texto se extralimita normativamente al añadir un requisito no previsto en las normas con rango de ley. La Sala considera clara la extralimitación normativa en que incurre el texto reglamentario cuya ilegalidad correctamente aprecia la Sala de la Audiencia Nacional al resolver el asunto en la instancia, pues el texto reglamentario extiende el requisito de la buena conducta cívica hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de la adquisición de la nacionalidad mediante resolución de concesión, “en cuyo ámbito se agota la habilitación reglamentaria, añadiendo un requisito no previsto en las normas con rango de ley y que, por tanto, únicamente mediante la reforma de estas podría ser introducido”.

“El requisito consistente en la ausencia hasta entonces, por parte del interesado, de actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica, que recoge el precepto reglamentario cuestionado, no está contemplado en el artículo 23 del Código Civil, por lo que se ha agravado así, por vía reglamentaria y en contra del principio de reserva de ley, las condiciones que permiten la adquisición de la nacionalidad española por residencia.

El Supremo recuerda en la resolución que la inscripción de la nacionalidad en el Registro Civil tiene un carácter constitutivo “y ello, conforme apunta la Sala de la Audiencia, aunque resulte plenamente razonable y loable la exigencia de buena conducta cívica hasta dicho momento, pero tendrá que ser un requisito que se introduzca mediante norma que respete el principio constitucional de reserva de ley en materia de nacionalidad”. En consecuencia, la Sala dicta que el artículo 12.1 del RD 1004/2015 ha incurrido en ultra vires, y procede la anulación del mismo y su expulsión del ordenamiento jurídico.