El uso y previsión del Decreto-Ley en los países del entorno

Contemplado en el artículo 86 de la Constitución Española, el Real Decreto-Ley, es la vía rápida del Gobierno para, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, dictar disposiciones legislativas provisionales. Estas disposiciones no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Y según el artículo citado los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación a través de un procedimiento espacial y sumario. Figuras similares también se contemplan en otros países de nuestro entorno para la legislación de urgencia.

El legislador español siguió, entre otros, el modelo italiano cuando elaboró la Constitución. También del país vecino importamos la figura del Decreto ley en la época de la Dictadura de Primo de Rivera. Por aquel entonces, Mussolini estaba haciendo un intenso uso del mismo. Según señala el profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia, Andrés Boix Palop, “con el auge de los fascismos, la legislación hecha por el poder ejecutivo no será un hecho aislado en los años siguientes. El Decreto Ley se constitucionalizó en la II República y la Dictadura franquista le dio carta de naturaleza”.

Italia contempla el Decreto ley en el artículo 77 de su Constitución. Se establece que, en casos de extraordinaria necesidad y urgencia, el Gobierno puede adoptar, bajo su responsabilidad, medidas provisionales con fuerza de ley. Debe presentarlas el mismo día en las cámaras para su conversión y estas se reunirán dentro de los cinco días siguientes. En Italia los decretos perderán todo efecto si no fueran convertidos en ley dentro de los sesenta días de su publicación. “Las Cámaras podrán, sin embargo, regular mediante ley las relaciones jurídicas surgidas en virtud de los decretos ley que no hayan resultado convertidos”. En España, según establece el artículo 151 del Congreso de los Diputados, tras la exposición de razones y el debate, se votará la convalidación del Decreto. “Una vez convalidado un Real Decreto-ley, el presidente preguntará si algún Grupo Parlamentario desea que se tramite como proyecto de ley. En caso afirmativo, la solicitud será sometida a decisión de la Cámara. Si ésta se pronunciase a favor, se tramitará como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolución.” Uno de los últimos Decretos Ley polémicos adoptados por el Gobierno de Meloni y convalidado por las cámaras ha sido el que establece restricciones a los rescates de migrantes en las costas italianas y asigna puertos lejanos para el desembarco de estas personas por parte de las ONGs, que lo han criticado con dureza.

Las calles francesas se han incendiado para protestar por la reforma de las pensiones que Macron pretende sacar adelante vía decreto. Decenas de miles de personas han protestado contra el paquete de medidas que, entre otras cuestiones, contempla elevar de 62 a 64 la edad legal de jubilación. «Siete 49.3 en seis semanas”, criticaba Mathilde Panot, la líder de la Francia Insumisa cuando el ejecutivo de Elisabeth Borne sacaba adelante el proyecto de ley de financiación de Seguridad Social después de que el Parlamento se lo tumbara el pasado mes de noviembre. Ahora, el presidente Macron ha asegurado que su intención era ir a una votación en la Asamblea, después de que el texto fuera aprobado en comisión, pero que no se podía arriesgar a que no saliera adelante la reforma. Por ello, acabó anunciando que lo haría por decreto. Lo que dice exactamente el artículo 49.3 es que “el primer ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, plantear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un proyecto de ley de Presupuestos o del financiación del seguro social. En tal caso este proyecto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, fuese votada en las condiciones previstas en el párrafo anterior.” “Desde 1958, el artículo 49.3 ha sido activado 89 veces”, señalaba en El País el politólogo Gerard Grunberg. “Este artículo se basaba en tres elementos: el compromiso de responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea sobre su programa o sobre una declaración de política general, el cuestionamiento del Gobierno por la Asamblea mediante la presentación de una moción de censura y, por último, el compromiso de responsabilidad del Gobierno sobre un texto”, añade. En realidad, lo de Francia tiene similitudes con nuestro Decreto ley, pero no es lo mismo. No requiere una urgencia y la norma no necesita ser convalidada y la forma para mostrar el desacuerdo es presentar una moción de censura. “Prácticamente no se usaba, pero los gobiernos en minoría de Mitterrand lo hicieron y ahora Macron lo está utilizando de manera masiva”, explica un profesor de derecho administrativo.

Imagen del presidente francés, Macron. Foto: Archivo

En Alemania también existieron las leyes de habilitación que permitían al Presidente adoptar cualquier medida de las previstas en el artículo 48 de la Constitución de 1919, pero su uso estaba reservado a situaciones de urgencia y excepcionales. La Constitución alemana hace referencia los decretos leyes en su artículo 80 y 119, según un trabajo académico tutelado por el profesor derecho Óscar Sánchez, de la Universidad de Valladolid. “El Gobierno Federal, un ministro Federal o los gobiernos de los Lander podrán ser habilitados mediante ley para otorgar decretos. En la ley debe determinarse el contenido, el objeto y el alcance de la autorización otorgada”, se lee en el texto. Esto, sin embargo no tiene nada que ver con los Decretos Ley españoles, sino que es la forma en la que se refieren a lo que aquí son los Decretos legislativos contemplados en el artículo 82 de nuestra Constitución: “Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potes­tad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio.” En el artículo 81 contempla la Constitución Alemana  el “estado de necesidad legislativa”.

En Portugal, el Decreto ley no es una norma de excepción

Respecto a Portugal, “el Derecho Constitucional del país vecino denomina Decreto-ley a tres órdenes distintos de normas dictadas por el Gobierno (201 CP): las que regulan las materias reservadas al Gobierno por la Constitución; las que regulan materias reservadas a la Asamblea, previa autorización de esta y las que desarrollan los principios o bases generales de los regímenes jurídicos, contenidos en las leyes. Todas ellas se definen en el artículo 115 como actos legislativos, siendo así que leyes y decretos-leyes tienen igual valor, sin perjuicio de la subordinación a las correspondientes leyes de los decretos-leyes publicados en el uso de una autorización legislativa y de las que desarrollen las bases generales de los regímenes jurídicos”, escribió el letrado de las Cortes y profesor de Derecho Administrativo Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa. Y añade que “a partir de ahí, no es extraño que la potestad legislativa del Gobierno pueda ejercerse en el derecho portugués con una gran amplitud. En primer lugar, no hay necesidad de un presupuesto habilitante previo, tasado y excepcional. El Gobierno dispone de una potestad propia en las materias a él reservadas y en la legislación de desarrollo de los principios del régimen jurídico”. “En Portugal, a diferencia de los demás países, debido a una amplia competencia legislativa otorgada por la Constitución al Gobierno, no se admite que allí los poderes otorgados al Ejecutivo para dictar decretos-leyes puedan clasificarse como “de excepción” o como instrumentos de la legislación de urgencia”, añade María Auxiliadora Castro en una tesis doctoral defendida en la Universidad de Salamanca.

La Constitución de Dinamarca de 1953 reserva la legislación provisional solo para aquellos casos de gran urgencia y ante la imposibilidad de reunir al Parlamento, debiendo ser convalidada la norma en cuanto las Cortes vuelvan a reunirse. Por poner un ejemplo más: la Constitución de Grecia de 1975, que faculta al Gobierno a “dictar actos de carácter legislativo” en “circunstancias excepcionales de necesidades extremadamente urgentes e imprevistas”, debiendo someter la norma a la convalidación parlamentaria en los siguientes cuarenta días.

Joe Biden, presidente de EE. firma la orden ejecutiva sobre criptomonedas. (Foto: Casa Blanca)

Al otro lado del Atlántico, podemos encontrar, en un sistema presidencialista, las Executive Orders, firmadas por el Presidente de los Estados Unidos, con efectos inmediatos. Se han firmado más de 13.000 desde la presidencia de George Washington. Hay estimaciones que llegan hasta las 50.000. Barack Obama firmó 276, Donald Trump 220 y Joe Biden 108, a fecha del 20 de marzo de este año. O el Decreto de Brasil: “Brasil, España e Italia sí caracterizan los actos normativos estudiados como instrumentos de su legislación de urgencia. Así, en Brasil en los casos de “relevância e urgência”, en España en los casos de “extraordinaria y urgente necesidad” y en Italia en los “casi straordinari di necessità e d’urgenza” y, sólo en estos casos, es cuando se admiten poderes excepcionales al Gobierno para la legislación de urgencia”, pero en los tres casos esas situaciones quedan indeterminadas, apunta María Auxiliadora Castro. “La Constitución brasileña optó por adoptar una expresión de lingüística simplificada. Al no cargar los presupuestos habilitantes con la adjetivación “extraordinaria” vino a prevenir eventuales problemas de interpretación de sus contenidos, lo que sí ocurrió en Italia y España. Así, al contrario que las situaciones constitucionales de carácter extraordinario, establecidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución brasileña, los presupuestos constitucionales tratados por el artículo 62 se refieren a situaciones de plena normalidad constitucional e institucional”.

“La situación jurídica actual dista mucho de la recomendable mesura y excepcionalidad con las que en el Estado de Derecho debe hacerse uso por el poder ejecutivo de esta potestad de dictar normas con rango de ley. Muy al contrario, la situación económica por la que atraviesa nuestro país está sirviendo de coartada a los ejecutivos central y autonómicos para justificar la existencia de una especie de “estado de excepción” que les ampara para gobernar a base de decretos-leyes. Si todo es urgente, puede que nada lo sea. La emergencia o excepción constitucional no puede convertirse en regla de gobierno”, escribía en 2013 el Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada en la Revista de Administración Pública.