Real Decreto-ley: un abuso permanente y en alza

«Es indecente el abuso que está haciendo el Gobierno del Real Decreto-ley en estos seis años en el poder». Así lo sentencia en Economist & Jurist José María Macías, vocal del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), y destaca que es «un abuso conscientemente antidemocrático, al saltarse los controles de la Constitución y, dentro ya del juego parlamentario, la participación de las minorías y de los órganos consultivos».

El caso más sangrante, a su juicio, fue el de “cierto Real Decreto-ley que incorporaba muchas cosas dispares y más que discutibles y, entre ellas, una subida de algunas pensiones, que ponía a los grupos parlamentarios en la tesitura de o convalidas o le estás diciendo a los abuelitos que no«, lo cual tilda de «chantaje, porque como no cabe la posibilidad de enmienda ni de aprobación de unos artículos sí y otros no, el Ejecutivo de Pedro Sánchez forzó a la oposición».

Desde que España se convirtiera en un régimen democrático, allá por el año 1975, la manera en que los distintos gobiernos han ido aprobando y derogando leyes ha moldeado el marco legal actual, ahora caracterizado por el exceso de aprobación de reales decretos-leyes. Sin embargo, la forma de llegar a la consecución de sus objetivos, para cada uno de los ejecutivos, ha sido completamente diferente; tanto más teniendo en cuenta que, durante muchos años, PSOE y PP conseguían mayorías absolutas gracias al bipartidismo.

En la actualidad, dada la necesidad de llegar a consensos y a mayorías absolutas entre los miembros de la Cámara, aprobar leyes se ha convertido en todo un suplicio para los partidos políticos que se encuentran al frente del Gobierno. Si para aprobar una nueva ley hace años tan sólo se necesitaba un respaldo mínimo, esto es, que los miembros de tu propio partido estuvieran de acuerdo, hoy en día la complejidad del panorama político exige a los políticos un arduo proceso de negociación.

(Imagen: Congreso de los Diputados)

Los debates se prolongan durante semanas o incluso meses, con intensas sesiones parlamentarias donde cada punto y coma puede ser objeto de acaloradas discusiones. Las diferencias ideológicas y estratégicas entre los partidos y coaliciones dificultan la obtención de los votos necesarios para llevar adelante cualquier iniciativa legislativa, convirtiendo cada votación en un verdadero desafío. Es precisamente en este punto donde los Gobiernos han encontrado una vía para sortear los obstáculos levantados por el resto de diputados: los reales decretos-leyes.

Si para aprobar una ley se necesita una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados y el Senado (en el caso de las leyes orgánicas) o una mayoría simple (en el caso de las leyes ordinarias), para la aprobación de los reales decretos-leyes únicamente se requiere el visto bueno del Gobierno. Esto significa que el Ejecutivo puede, en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, aprobar normas con rango de ley sin necesidad de pasar por todo el proceso parlamentario.

Según la Constitución Española, los reales decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas, ni al derecho electoral general. El problema surge cuando en los últimos años —y en especial en esta última legislatura—, los reales decreto se aprueban con tanta o más frecuencia que las leyes orgánicas u ordinarias, y que los reales decretos-legislativos.

Durante el Gobierno de Sánchez se han aprobado 100 reales decretos-ley

El uso de estas normas (decretos-ley), desde que se formó el primer gobierno democrático en nuestro país tras el fin de la Dictadura, ha sido muy variado. Hasta la actualidad, España ha tenido quince legislaturas, siete presidentes del Gobierno, y en total se han aprobado 655 reales decretos-leyes.

El primer presidente del Gobierno fue Adolfo Suárez y en su legislatura aprobó un total de 73 decretos-leyes. A pesar de que es un número muy elevado, hay que tener en cuenta que se trataba del primer gobierno democrático que se implantaba en el país desde hacía más de 45 años, por lo que era necesario llevar a cabo muchos cambios y adaptaciones normativas con el fin de dejar atrás las leyes instauradas durante el régimen franquista.

Ya en la II Legislatura, presidida esta vez por el socialista Felipe González, el número de decretos-reales descendió. González ha sido el presidente que más veces ha conseguido salir relegido en España, en total estuvo al frente del Gobierno durante 14 años seguidos, un total de cuatro legislaturas. En todo ese tiempo el socialista y los miembros de ejecutivo aprobaron un total de 130 decretos-leyes (40 durante la II Legislatura; 20 en la III Legislatura; 30 en la IV Legislatura; y, finalmente, 40 durante la V Legislatura).

En el caso de José María Aznar, el primer presidente del Partido Popular que consiguió alcanzar el Poder Ejecutivo en la era democrática española, durante la primera legislatura del popular (la VI de España) se aprobaron 85 decretos leyes; mientras que en su segunda legislatura contigua de Aznar (la VII Legislatura española) se aprobaron 42 decretos leyes.

La VIII y IX Legislaturas estuvieron presididas esta vez por José Luis Rodríguez Zapatero. Durante la primera de ellas se aprobaron 52 decretos leyes, mientras que en la segunda se llegaron a aprobar 56.

(Fuente: Congreso de los Diputados)

Diciembre del año 2011 dio la bienvenida a la X Legislatura en España, esta vez presidida por Mariano Rajoy, quien logró mantenerse al frente del Gobierno hasta junio de 2018, fecha en la que terminó su presidencia tras la moción de censura que interpuso el PSOE como consecuencia de la sentencia del Caso Gürtel y que triunfó –la primera y única moción de censura que ha logrado salir adelante en España hasta el momento-. Durante los casi siete años que Rajoy estuvo al frente del Ejecutivo, el Gobierno aprobó 76 decretos leyes durante la X Legislatura; 1 decreto-ley en la XI Legislatura (que apenas duró seis meses); y 30 decretos-leyes durante la XII Legislatura.

El popular fue sustituido por el líder socialista en aquel momento, quien actualmente sigue al frente del PSOE y también del Gobierno, el presidente Pedro Sánchez. Durante el primer año de Sánchez al frente del Ejecutivo y hasta que finalizó la XII Legislatura, se aprobaron 35 decretos leyes. Mientras que en la XIII Legislatura, la cual apenas duró siete meses, el Gobierno de Sánchez sacó adelante 10 decretos-leyes.

Sin embargo, el récord de decretos-leyes aprobados durante una legislatura se batió en la última, la XIV Legislatura, presidida de nuevo por el socialista Pedro Sánchez. Durante estos cuatro años de Gobierno, el Ejecutivo sacó adelante 95 decretos-leyes, una cifra mucho mayor que la de la primera Legislatura de Suarez.

Y, en los seis meses que han pasado desde que se constituyó en noviembre de 2023 el polémico y variado Gobierno de Sánchez, dando lugar a la XV Legislatura de España, ya se han aprobado 5 decretos leyes.

Doctrina «complaciente» del Constitucional

José María Macías, vocal del CGPJ y magistrado en excedencia que actualmente ejerce la abogacía, critica que estamos ante «un abuso facilitado por el cambio de orientación del Tribunal Constitucional (TC) bajo la presidencia de Cándido Conde-Pumpido, que ha degradado enormemente la exigencia constitucional de que concurra una extraordinaria y urgente necesidad para que pueda aprobarse un Real Decreto-ley, pasándose a tener una doctrina tan tremendamente complaciente con el Gobierno que está anulando al Parlamento». 

«De esta forma, se queda reducida la posibilidad de legislar a reales decretos-leyes, lo que implica que se anula al Senado, porque no interviene después en el trámite de ratificación; no se consulta a la ciudadanía, que es el primer trámite para empezar un anteproyecto de ley; ni tampoco a los órganos técnicos ni a los órganos constitucionales», denuncia Macías. 

Y señala que este modo de proceder «tiene dos agravantes: uno, que desde el punto de vista parlamentario, se salta al Senado y la segunda Cámara no existe, y en la primera Cámara se saltan también los derechos de debate y deliberación de las minorías para poder presentar enmiendas, ya que el Real Decreto-ley sólo se somete a convalidación y por texto íntegro; es decir, o se convalida o no, no caben convalidaciones parciales».

José María Macías analiza en esta entrevista en ‘Economist & Jurist’ la actualidad política y judicial. (Imagen: CGPJ)

Macías también ve con estupor el «uso y abuso que hace este Gobierno, a través de los grupos parlamentarios que le dan apoyo, de las proposiciones de ley«. «Aunque formalmente es posible que las presenten cualquier grupo parlamentario, materialmente se supone que son una fórmula para que las minorías pueda presentar en el Parlamento sus propuestas de acción legislativa, pero en la práctica esa fórmula se está utilizando para que el gobierno presente sus iniciativas a través de su grupo parlamentario en lugar de hacerlo directamente con proyectos de ley. Con ello, el gobierno elude también la consulta pública (como ha sucedido con la ley de amnistía), los informes de los órganos consultivos y de los órganos técnicos, aunque a diferencia del Real Decreto-Ley no puede evitar al Senado”, refiere.

También se ha pronunciado sobre el «manoseo» de la ley que hizo este Gobierno con la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) que limitó las competencias al CGPJ estando en funciones y la posterior para poder nombrar magistrados del TC. Afirma que el Ejecutivo fue «tan torpe que al privar al Consejo del nombramiento de magistrados del TC, que no se advirtió que se impedían ellos también para nombrar los suyos, por lo que tuvo que reformar de nuevo». «Lo más triste de ello es que el órgano de garantías (el TC) haya aceptado esto con normalidad, porque deja al Constitucional como un instrumento propio de la acción del Gobierno, no como el órgano que realmente controla la constitucionalidad de esa acción», concluye.

Abuso permanente

Alberto Dorrego de Carlos, presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAM y socio responsable del Departamento de Derecho Público de Eversheds Sutherland, también afirma a Economist & Jurist que «los reales decretos-leyes son una figura muy pervertida, en general, en España desde hace muchos años en cuanto a su finalidad y sus límites, porque están concebidos en la Constitución como algo completamente excepcional, ya que suponen una interferencia del Poder Ejecutivo dentro de las facultades del Poder Legislativo, que reside en las Cortes Generales (Congreso y Senado)».

«A través del Real Decreto-Ley el Gobierno ejerce directamente funciones legislativas y desplaza a  las Cortes Generales. Por eso, la Constitución impone  unos límites muy estrictos para el ejercicio de est a potestad, que son muy similares  a los que existen en otros países de nuestro entorno», expresa Dorrego.

Y recuerda que «el principal límite es que hay una serie de materias en las que no cabe el Real Decreto-ley», una cuestión que «básicamente sí se respeta, pero no el segundo presupuesto, que es el hecho de que tiene que ser para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad», dándose el caso de que «un porcentaje mayoritario de reales decretos-leyes, especialmente en estas dos últimas legislaturas, no reúnen dicho requisito». 

«El Real Decreto-ley está pensado para situaciones muy extraordinarias. Por ejemplo, ante una grave catástrofe natural o un hecho económico crítico, un suceso ante el que no se puede esperar dos o tres meses, que es lo que tarda la tramitación parlamentaria de urgencia», apunta este jurista. También señala que en los últimos tiempos  «se han dado  casos en los que el Decreto-Ley se ha utilizado  para modificar  normas básicas y permanentes   del ordenamiento jurídico español, incluidas normas de derecho privado, civil y mercantil, como la legislación de arrendamientos urbanos; también regular pilares esenciales de nuestro sistema legal, como las leyes  sobre contratación pública, la legislación procesal o la normativa laboral”.

Alberto Dorrego, socio responsable del área de Derecho Público de Eversheds Sutherland y presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAM. (Foto: E&J)

Alberto Dorrego afirma que en España se ha dado un abuso permanente por parte de todos los gobiernos, de algunos más que otros y es una línea creciente, llegando ya a unos límites disparatados», y destaca que «se ha utilizado casi como un sistema de legislación ordinaria, dándose la circunstancia de que algunos años  se han aprobado más reales decretos-leyes que leyes».

Normas derogadas porque no se convalidan

Sobre la actuación del TC ante esta situación, señala que siendo el llamado a poner orden, ya que puede anular el Real Decreto-ley si no concurren los presupuestos, en general no se mete y dice que a quien corresponde valorarlo es al Gobierno». Según expone, el órgano de garantías «únicamente se pronuncia en aquellos casos en los que hay una invasión de competencias, áreas o materias que no están permitidas, pero sobre el presupuesto de hecho habilitante, que es la extraordinaria urgencia y necesidad, la jurisprudencia del TC es débil y, salvo algún supuesto absolutamente excepcional, muy laxo«. «Sólo alguna vez, en casos absolutamente extremos, ha puesto algún límite», indica Dorrego haciendo hincapié en que «si hubiera actuado, se hubiera terminado esta práctica, pero lo ha permitido».  Y señala que «ahora esto tiene muy mala corrección, puesto que se ha venido permitiendo todo».

Dorrego apunta que «en algunos países europeos como, por ejemplo, Italia, existen reglas constitucionales  que impiden que los decretos-leyes incorporen normas que tengan  vigencia indefinida”.  Así debiera ser también en España si se utilizara correctamente la figura”.

También apunta que se han aprobado Reales Decretos-leyes en los cuales se fijaba un plazo de vacatio legis–es decir, se difería la entrada en vigor unos meses–, lo cual es la prueba evidente de que no es de extraordinaria y urgente necesidad», subraya.

Este experto recuerda que un Real Decreto-ley entra en vigor el mismo día que se publica en el BOE, en 30 días tiene que ser convalidado por el Congreso y pone el foco en que «ya ha ocurrido en esta legislatura y la anterior, con estas mayorías débiles que hay ahora en el Parlamento, que a los 30 días se deroga la norma porque no logra ser convalidada. Esto produce gravísimos problemas de sucesión de normas y de derecho transitorio”.

«En conclusión, se ha abusado mucho, en general, del Real Decreto-ley en España, pero es una línea creciente desde que se aprobó la Constitución, y como nunca se le ha puesto freno por el TC, cuando está en manos de un Gobierno especialmente con aversión al Parlamento como es éste, el efecto es tremendo», sentencia.