La tramitación de la ley de amnistía aboca al Senado y al Congreso a un choque de competencias que resolverá el Constitucional

El enfrentamiento entre el Senado y el Congreso por la tramitación de la ley de amnistía va a derivar en una colisión entre ambas cámaras, una vez se conozcan los puntos de vista de los letrados de cada entidad. Los del Senado la ven inconstitucional, mientras que aquellos adscritos al Congreso validan su contenido.

El Senado planteará un conflicto con el Congreso para reclamar a la Cámara Baja la retirada de la Proposición de Ley de amnistía, una iniciativa que adoptará a petición del Partido Popular (PP), al entender que es inconstitucional y su tramitación «fraudulenta».

Este conflicto podría acabar en el Tribunal Constitucional en el caso de que el Congreso no acepte —en un plazo máximo de 30 días— este requerimiento, que promoverá ante la Mesa por el Grupo Popular, que tiene la mayoría absoluta en la Cámara Alta.

La iniciativa de los populares, que debe pasar por la Mesa y tiene que ser aprobada por el Pleno de la Cámara Alta, no interrumpiría en ningún caso el plazo máximo de dos meses para tramitar la ley en el Senado y que finaliza el 16 de mayo, según señalaron fuentes parlamentarias.

La portavoz del PP en el Senado, Alicia García, anunció este martes la medida, que deberá debatirse en el Pleno, durante una interpelación al ministro de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños. «Quiero anunciar que el Grupo Popular va a proponer que esta Cámara, en defensa de sus atribuciones constitucionales, inste formalmente al Congreso de los Diputados a retirar la ley de amnistía por tratarse de una reforma encubierta de la Constitución», declaró.

Además, acusó a los socialistas de llevar a cabo «tramitaciones fraudulentas con tal de salirse con la suya», porque «por un lado está la legalidad y, por otro, Pedro Sánchez».

Los populares hacen uso así de una posibilidad que señalaron los letrados del Senado: plantear un conflicto entre órganos constitucionales, con la celebración de un Pleno que pida formalmente al Congreso la retirada de la Proposición de Ley de amnistía, y ante el Constitucional, para la posible petición de suspensión cautelar del procedimiento legislativo.

El PP da así un paso que ayer había reclamado Vox, que, por su parte, presentó un escrito a la Mesa del Senado para que inicie los trámites dirigidos a plantear un conflicto entre órganos constitucionales con el Congreso.

Félix Bolaños, ministro de Justicia, vuelve a decir que el texto de la amnistía es perfectamente constitucional. (Imagen: Moncloa)

Dos procedimientos paralelos

Una vez que el pleno del Senado plantee el conflicto constitucional, el Congreso tiene un mes para pronunciarse, y si no rectifica su postura sobre la amnistía, es ese el punto en el que la Cámara Alta puede acudir al Constitucional, de acuerdo con el artículo 73.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Según Alberto Dorrego, letrado en Cortes ahora en excedencia y socio responsable de derecho público en Eversheds Sutherland, así como presidente de la sección de derecho administrativo del Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid (ICAM), «es la primera vez que en la historia de nuestra democracia se produce un conflicto de este tipo entre ambas cámaras legislativas. El Constitucional nunca ha actuado en un conflicto entre este tipo de instituciones».

A su juicio, «el Senado ha admitido a trámite la Proposición de Ley de amnistía, pese al primer informe de sus letrados. Este primer informe es de la Secretaría General, el equivalente a Fernando Galindo en el Congreso, pero luego los letrados de la Comisión emitirán otro informe sobre las cuestiones más técnicas de dicha Proposición de Ley».

Los servicios jurídicos de la Cámara Alta señalan que es un «deber constitucional» de la Mesa del Senado dar continuidad a la tramitación de las leyes que vengan del Congreso, incluso cuando su «inconstitucionalidad» sea «evidente y palmaria».

De hecho, en este primer debate, concluyen con rotundidad que la amnistía es «inconstitucional» y llegan a definirla como una «reforma encubierta» de la Carta Magna. En este sentido, en ese informe de 69 páginas, repasan uno a uno de forma detallada los argumentos sobre por qué la amnistía es inconstitucional (vulnera el principio de separación de poderes, de igualdad, de libertad ideológica, de seguridad jurídica o legalidad penal).

«Desde el punto de vista material, el Senado se encuentra ante una reforma de la Constitución encubierta», señala el informe, muy duro, ya que incluso llega a acusar al Congreso de invasión competencial.

Este jurista recuerda que «leído ese informe, el Senado podría no admitir a trámite dicha iniciativa, lo que ocurre la Mesa llega a la conclusión y el propio informe lo recomienda que no es una posibilidad que pueda llevar a cabo la Cámara Alta. Según la Constitución, puede el Senado o enmendar o vetar la ley si no está de acuerdo con ella, al final se adopta la tramitación».

A su juicio, «se hará la tramitación correspondiente y luego se producirá un veto a la ley al final de la misma. Al mismo tiempo se ha tomado la decisión de plantear un conflicto de atribuciones porque la tesis que sostiene el Senado es que estamos ante una reforma constitucional encubierta. Señalan que a través de una norma como esta ley de amnistía llevar a cabo una modificación constitucional donde no se ha respetado los poderes de codecisión del Senado en este tipo de reformas».

Alberto Dorrego recuerda que es la primera vez en democracia que hay un conflicto entre Congreso y Senado. (Imagen: ICAM)

Choque de competencias

En su opinión, el Congreso y el Senado tienen poderes en las leyes ordinarias, como éstas: «desiguales; hay que darse cuenta de que el Congreso tiene la última palabra y puede imponerse sobre el Senado, como va a pasar aquí. Cuando se vete por el Senado, será la Cámara Baja quien levante dicho veto. Sin embargo, hay una serie de cuestiones donde los poderes de estas cámaras son iguales. Y una de ellas es para la reforma de la Constitución».

Dorrego aclara que, en la reforma constitucional para alterar nuestra Carta Magna, «los poderes del Congreso de los Diputados y del Senado son iguales. El Congreso no puede imponerse al Senado. Lo mismo ocurre con los tratados internacionales y su ratificación, donde los poderes son iguales. Si hay discrepancias, no se resuelve el asunto mediante la decisión final del Congreso».

En esta situación, «hay un reproche al Congreso de los Diputados por lo que está haciendo con la amnistía; es en realidad una reforma constitucional encubierta. El propio Senado quiere anular un poder de codecisión que tienen las cámaras para hacer esa reforma constitucional. Este conflicto de poderes del Estado —que es una figura regulada en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional— permite que los órganos constitucionales del Estado (Congreso, Senado, Gobierno y Consejo General del Poder Judicial) cuando vean que sus poderes están siendo invadidos o menoscabados por otro órgano constitucional, puedan plantear ante el Tribunal Constitucional el caso para que dirima si hay esa invasión existente».

También explica que «es un procedimiento rápido y en este caso se resolverá con rapidez. No hay ningún motivo para que se resuelva. Hay que darse cuenta de que este procedimiento no paraliza la tramitación de la Proposición de Ley de amnistía en el Senado. Son dos procedimientos paralelos. La ley tiene un plazo de dos meses máximo que se cuentan desde el día que se manda del Congreso al Senado. A los dos meses, el Senado tiene que haber mandado de vuelta ese texto al propio Congreso de los Diputados».

En este contexto, este interlocutor subraya que «le puede mandar el texto con enmiendas o con un veto. Es posible que se mande con un veto. Sin embargo, si llega en esa situación, el Congreso lo puede levantar y dejar el veto sin efecto mediante una votación por mayoría absoluta. Pero eso no tiene nada que ver con el conflicto competencial que estamos analizando».

Se podría dar la circunstancia de que se aprobase el texto definitivo de la ley de amnistía y que el propio Tribunal Constitucional no hubiera resuelto sobre el conflicto competencial citado. «Es algo que puede pasar perfectamente. El fallo del Constitucional sería importante porque en el fondo estaría decidiendo sobre si la ley de amnistía es inconstitucional. Si se reconocen esa invasión de competencias, se reconocería su inconstitucionalidad».

La importancia, por tanto, de este conflicto competencial es que se obligaría al Tribunal Constitucional a pronunciarse sobre esta cuestión de la que se viene hablando en estos últimos meses. Sería la primera vez que diera su opinión sobre la constitucionalidad o no de este texto de la ley de amnistía, lo cual le daría a dicho pronunciamiento una importancia notable en todo este debate jurídico y político sobre esta proposición sobre la amnistía.

Ahora, por tanto, estamos a la espera de que realmente la Mesa del Senado plantee este conflicto de competencias tras el anuncio hecho desde el PP. En esta tramitación de la ley de amnistía en la Cámara Alta, es previsible que comparezcan distintos expertos para dar su opinión sobre dicho texto normativo y su viabilidad. Es previsible que haya un veto, pero como hemos comentado antes, saldrá adelante en el Congreso con los apoyos que tiene el Gobierno para convalidar esta norma.

Desde su punto de vista, la batalla no va a estar tanto en el Tribunal Constitucional por las mayorías progresistas que hay, como en el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), como han manifestado la mayor parte de los juristas en los debates que han tenido lugar respecto a la propia ley de amnistía y su futuro. La cuestión prejudicial solo la podrá plantear un juez con ocasión de aplicar esta ley a un caso concreto.

En esta tesitura podría hacerlo tanto el Supremo como el propio juez instructor de la causa de Puigdemont, el magistrado Pablo Llarena. En el momento de aplicar dicha ley de amnistía, antes de sobreseer el caso, podría interponerla si tuviera dudas respecto a su compaginación con el derecho de la UE y en ese caso plantear la cuestión prejudicial. Tiene que ser en ese contexto claramente jurídico en el que cada juez tenga que resolver un asunto relacionado con la futura ley de amnistía.