1985: aprobada la Ley Orgánica de Régimen Electoral General

En junio de 1985 fue aprobada la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), un texto que regula el proceso electoral en España y que, a pesar de que suscita todo tipo de críticas, sigue aún vigente. Aunque España no es un país con una gran tradición democrática, la articulación de unas normas electorales no era algo nuevo cuando fue aprobada la LOREG.

Se puede decir que la historia de los sistemas electorales en España comienza a principios del siglo XIX, durante la ocupación del país por las tropas napoleónicas. Una Junta Central que encabezó la resistencia contra los franceses convocó una Asamblea Nacional en Cádiz (Cortes de Cádiz) cuyos diputados llegados de todas las regiones de España y de las colonias de ultramar fueron elegidos por sufragio popular según la Instrucción para la elección de los diputados de 1810 que fue unida a la convocatoria y que constituyó el primer embrión de ley electoral.

En su primera sesión, esta Asamblea se declaró soberana y constituyente, transformándose en el primer parlamento moderno de la historia española y que concluyó con la promulgación de la Constitución de 1812, texto de clara inspiración liberal. La redacción de esta primera Constitución en lengua española recogió muchas ideas de la Revolución Francesa y fórmulas de la Constitución de los Estados Unidos. Además, se inspiró en las viejas tradiciones democráticas de los municipios españoles, que recuperaron en el texto constitucional de 1812 su antigua condición de instituciones electivas.

Juramento de las Cortes de Cádiz en la Iglesia Mayor Parroquial de San Fernando. (Foto: Congreso de los Diputados)

Primera ley electoral

No obstante, se puede decir que de manera formal las leyes electorales destinadas a regular el derecho de sufragio arrancan en España desde 1837, año en que se aprobó la ley electoral al mismo tiempo que la nueva Constitución. Esta norma establecía el sufragio masculino censitario. Eran electores los españoles varones mayores de 25 años con un año de residencia como mínimo en la provincia donde voten. Y que, además, “sean contribuyentes con un mínimo de 200 reales de vellón anuales, sean propietarios o tengan determinadas capacidades de profesión o educación, con una renta líquida anual de 1.500 reales de vellón como mínimo; paguen 3.000 reales de vellón al año como mínimo en calidad de arrendatario o aparcero, o habiten una casa cuyo alquiler oscile entre 400 y 2.500 reales de vellón como mínimo según el tamaño de la ciudad en la que vivan”. Para la elección de los 241 diputados se utilizó el sistema de voto mayoritario a doble vuelta en 51 circunscripciones con más de un diputado y una con uno solo. Mayoría absoluta en la primera vuelta, simple en la segunda. El voto era secreto, igual, personal y directo.

Ley de Maura

El sufragio universal no quedó establecido hasta 1869, si bien se consolidó con la aprobación de la ley electoral de 1907 durante el Gobierno de Antonio Maura. Esta norma reformó otra de 1890 y estuvo vigente durante el resto del periodo constitucional del reinado de Alfonso XIII. La nueva ley formaba parte del plan de reforma del régimen político de la Restauración puesto en marcha por Maura y que denominó «revolución desde arriba».

Antonio Maura. (Foto: Google)

Según explicó el Gobierno de Maura, la ley tenía dos objetivos: aumentar la participación en las elecciones mediante el establecimiento del sufragio obligatorio y luchar contra el fraude electoral mediante la limitación de la participación de los políticos en el proceso electoral. Para ello se dio más poder a la Administración de Justicia en lo relativo al proceso electoral y se sustituyó la antigua Junta Central por unas nuevas Juntas de Censo.

Segunda República

Tras la proclamación de la Segunda República en abril de 1931, el Gobierno modificó ampliamente la ley de Maura un Decreto de 8 de mayo de 1931 que reguló las elecciones de junio de 1931 a Cortes Constituyentes. En julio de 1933 se aprobó una nueva ley electoral que en buena medida recogía los cambios introducidos por el decreto de 1931 y permitía el voto femenino. Hay que destacar que las mujeres españolas, que votaron a partir de las Elecciones Generales de 1933, lo hicieron mucho antes que en otros países de Europa occidental (antes que en Francia, por ejemplo).

Las mujeres comenzaron a votar en España en 1933. (Foto: Google)

El triunfo del Frente Popular en las elecciones de 1936 desencadenó a los pocos meses una reacción antidemocrática y un golpe de Estado perpetrado por el general Franco, que derivó en el estallido de la guerra civil de 1936 a 1939 y que concluyó con la victoria de las tropas sublevadas.

La dictadura de casi 40 años supuso un largo paréntesis al ejercicio de los derechos democráticos, pero eso no sirvió para borrar de la memoria la experiencia de más de un siglo de legislación electoral. Hay que tener en cuenta que entre 1810 y 1936 se aprobaron 12 leyes electorales y otras muchas normas que regularon la celebración en España durante ese periodo de 55 elecciones parlamentarias.

Comienza la Transición

Incluso algo antes de la muerte de Franco y dentro de España, en los círculos intelectuales y en los estados mayores de los partidos de la oposición democrática que empezaban a salir de la clandestinidad, se empezó discutir y estudiar la cuestión del sistema electoral más conveniente para el país. A raíz de la muerte de Franco en noviembre de 1975 se abrió un amplio debate sobre las ventajas e inconvenientes tanto del sistema electoral vigente durante la II República como de otros diferentes sistemas aplicados en otros países.

Tras la desaparición del dictador tardó poco en formarse consenso sobre la necesidad de llegar a un pacto entre todas las fuerzas políticas para posibilitar una transición pacífica. Esta transición debía de pasar por unas elecciones justas, transparentes y fiables mediante un sistema electoral que diera las debidas oportunidades a todo el amplio espectro político para competir por la obtención de representación en el futuro parlamento.

El presidente del Gobierno, Adolfo Suárez. (Foto: Google)

Ley de Reforma Política

En diciembre de 1976 los españoles fueron convocados por referéndum a aprobar la Ley para la Reforma Política del Estado que, aunque de momento evitaba la ruptura de las instituciones, significaba un primer reconocimiento del principio de la soberanía popular para que los ciudadanos pudieran pronunciarse libremente y optar entre un sistema político basado en la democracia o seguir con la dictadura.

La reforma política aprobada en referéndum establecía un modelo de parlamento bicameral, compuesto de un Congreso formado por 350 diputados (basado en el cálculo de un diputado cada 100.000 habitantes) y un Senado integrado por 207 senadores (número que ha variado posteriormente debido al aumento de población). La discusión para establecer el sistema electoral que configuraría estas cámaras giró alrededor de dos aspectos: ¿sobre qué base territorial se debían establecer las circunscripciones?; ¿Qué fórmula electoral convenía adoptar en función del contexto histórico-político del país?

Sistema electoral

La circunscripción finalmente delimitada de manera territorial y vinculada a la división de España en 50 provincias a las que se añadieron dos circunscripciones correspondientes a Ceuta y Melilla. La distribución de los 350 escaños del Congreso se hizo de manera que cada distrito electoral tuviese asignados de forma fija dos escaños sobre la base territorial, distribuyéndose el resto de los escaños asignados a cada circunscripción en función de la variable población.

Para compensar los efectos de la asignación de escaños a las circunscripciones sobre la base de este sistema mixto territorial-poblacional, el sistema electoral buscó un elemento corrector en la formula destinada a transformar los votos en escaños. Se desistió de los sistemas mayoritarios, tales como el de mayoría simple en distritos uninominales o el de doble vuelta y se optó por el sistema de listas cerradas de representación proporcional de partidos, aplicando la fórmula d’Hondt para la adjudicación de los escaños. A su vez, se estableció en un mínimo del 3% de los votos en cada circunscripción la barrera de exclusión para que una candidatura entrara en el reparto de escaños.

El sistema de asignación de escaños para el Senado (cámara de presentación territorial) se regía de forma distinta, ya que sólo 208 escaños eran elegidos por elección directa. Éstos se asignan repartiendo cuatro escaños en todas las circunscripciones provinciales, independientemente de su población, pudiendo votar el elector a tres de los candidatos que figuran en una papeleta única (en la que cada formación política presenta tres candidatos para elección en una lista abierta).

En cuanto al goce del derecho a elegir y ser elegido, el sistema electoral extendió prácticamente sin limitaciones ambos derechos a todos los ciudadanos mayores de edad. Quedaban excluidos únicamente los condenados por sentencia firme de los tribunales o en el caso de los candidatos a la elección a aquéllos que ejercen en activo determinadas funciones públicas (jueces, militares, altos cargos de la administración, etc.). A su vez, la única reforma constitucional aplicada hasta la fecha, acometida en 1992, extendió el derecho al sufragio pasivo a todos los ciudadanos de la Unión Europea.

Cortes Constituyentes. (Foto: Google)

Normas provisionales

Tres meses después del referéndum constitucional se aprobaron provisionalmente las normas electorales anteriormente comentadas y otros tres meses después tuvieron lugar las elecciones generales para designar el parlamento constituyente. Las Cortes resultantes de estos comicios tuvieron una amplia representación de partidos de todo el espectro político y las mismas iniciaron los trabajos que dieron como resultado la Constitución de 1978, que fue ratificada por el pueblo español el 6 de diciembre de ese año.

Dentro del ámbito que nos ocupa, una de las disposiciones más importantes contenidas en la Constitución, concretamente en el artículo 81, fue la de otorgar al Parlamento el poder exclusivo de elaborar las normas electorales, estableciendo además que la Ley Electoral debería poseer rango de ley orgánica, estando sometida cualquier modificación, por mínima que fuera, a su estudio por la Comisión Constitucional del parlamento y seguir los trámites reservados a las leyes orgánicas.

Tras la aprobación de la Carta Magna se celebraron nuevas Elecciones Generales y posteriormente las primeras elecciones municipales de la democracia. Sin embargo, hubo que esperar hasta 1985 para tener la primera ley electoral, aunque desarrollo casi análogo de la Ley para la Reforma Política de 1977, de la democracia.

Votación en el referéndum sobre la Constitución. (Foto: Google)

Aprobación de la LOREG

La necesidad de desarrollar legislativamente el régimen electoral quedó patente tras la Sentencia 72/1984, de 14 de junio, del Tribunal Constitucional que resolvía un recurso previo de inconstitucionalidad contra el texto definitivo del Proyecto de Ley Orgánica de Incompatibilidades de Diputados y Senadores. El Tribunal declaró que la ley electoral “está prevista en la Constitución como una de las leyes necesariamente llamadas a desarrollarla. Se deduce así sin gran dificultad de la lectura del artículo 70, y se deduce igualmente de la disposición transitoria 8ª, apartado tercero. La aplicación en elecciones postconstitucionales del Decreto electoral anterior posee un carácter excepcional”.

De este modo, el Gobierno presentó un Proyecto de ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), que fue aprobado sin grandes modificaciones y con un respaldo mayoritario: en el Congreso con 239 votos a favor, dos en contra y dos abstenciones; en el Senado, donde no hubo votación final de conjunto, sólo un senador se opuso a los aspectos centrales de la ley.

Estructura de la Ley

La LOREG se divide en seis títulos más un título preliminar y consta de 227 artículos. La estructura de la ley obedece a la división de las diferentes convocatorias electorales que regula:

• Tít. I. Disposiciones comunes para las elecciones por sufragio universal directo.
• Tít. II. Disposiciones especiales para las elecciones de Diputados y Senadores.
• Tít. III. Disposiciones especiales para las elecciones municipales.
• Tít. IV. Disposiciones especiales para la elección de cabildos insulares canarios
• Tít. V. Disposiciones especiales para la elección de diputados provinciales
• Tít. VI. Disposiciones especiales para las elecciones al Parlamento Europeo (añadido por Ley Orgánica 1/1987, de 2 de abril, de modificación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, para la regulación de las elecciones al Parlamento Europeo).

Hay que señalar que en sus rasgos generales muchos de los aspectos desarrollados por la LOREG ya estaban presentes en las normas electorales de se pusieron en marcha en 1977, si bien, como es lógico, en sus rasgos fundamentales se basan en el contenido de los artículos 66 a 69 de la Constitución.

Congreso de los Diputados. (Foto: Google)

Congreso de los Diputados

En este sentido, y en lo que respecta al Congreso de los Diputados, la LOREG se limita a concretar en los artículos 162 y 163 los aspectos que quedan abiertos en el texto constitucional; como el tamaño de la Cámara (350 diputados), la representación mínima inicial de cada provincia (dos escaños), la fórmula electoral de conversión de votos en escaños (regla D’Hondt), y la barrera electoral (3% de los sufragios emitidos en cada circunscripción).

Precisamente, uno de los aspectos más problemáticos del sistema electoral del Congreso es la escasa proporcionalidad de la fórmula D’Hondt a la hora de transformar los votos en escaños. Asimismo, es motivo de profundo debate la distribución de escaños entre las circunscripciones, dado que también presenta una notable desproporción. Estos efectos han llevado a cuestionar si en España se respeta el principio de igualdad del sufragio, tal y como viene exigido en nuestra Carta Magna.

Pleno del Senado. (Foto: Senado

Elección de senadores

Por lo que respecta al Senado, la ley se basa en el artículo 69 de nuestra Ley de leyes. En concreto, son los artículos 165 y 166 los que se centran en el modo de elección del Senado.

La circunscripción electoral es la provincia. En cada provincia se eligen cuatro senadores. También son circunscripciones electorales las islas de Gran Canaria, Mallorca, Tenerife (que eligen tres senadores cada una), Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y la Palma (que eligen un senador cada una). Ceuta y Melilla eligen dos senadores cada una.

La elección directa de los senadores en dichas circunscripciones se realiza mediante el método de voto limitado. En las provincias, los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos; en Gran Canaria, Mallorca y Tenerife a un máximo de dos; y en el resto a uno. Son proclamados electos los candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar el de senadores asignados a la circunscripción. Las listas son abiertas.

Hemiciclo de las Cortes Valencianas. (Foto: Google)

Una particularidad del sistema es que las Comunidades Autónomas designan además un senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponde a la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan sus Estatutos, que aseguran, en todo caso, la adecuada representación proporcional. El número concreto de senadores que corresponda a cada Comunidad Autónoma se determina tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones al Senado.

En total, de los 264 Senadores que componen en la Cámara en la actualidad, una parte (208) se eligen por sufragio directo y otra es designada por sufragio indirecto en segundo grado. El número de senadores designados por las Comunidades Autónomas se eleva a 56, según Acuerdo de la Diputación Permanente del Senado de 16 de enero de 2008.

El sistema elegido para el Senado no es proporcional, sino mayoritario. (Foto: Google)

Críticas al sistema

El sistema elegido para el Senado no es proporcional, sino mayoritario. Lo que persiguió el legislador con esta ley es que el 75% de los escaños (3/4) en cada distrito fueran a parar al partido mayoritario, mientras que el 25% de los escaños (1/4) se los asignara “la minoría más fuerte”.

Al final, cuando los ciudadanos tienen que votar a sus representantes en el Senado, el partido político les propone una lista cerrada, eso sí, desbloqueada. En este sentido, las distintas elecciones al Congreso de los Diputados han demostrado que la mayoría de los electores dirigen sus tres designaciones al mismo partido. En última instancia, por la dinámica en los procesos electores y su mal diseño, el elector no conoce realmente al representante que elige por su circunscripción, lo que convierte a este sistema de lista cerrada desbloqueada, sencillamente, en una cuestión más estética que práctica.

Los problemas que presenta la LOREG han llevado a que desde muchos ámbitos, sobre todo de partidos de ámbito nacional distintos a las dos principales fuerzas políticas, a pedir un cambio en la normativa. Sin embargo, al ser una ley orgánica, es necesario que haya una mayoría absoluta y eso es difícil de lograr sin que uno de los dos partidos mayoritarios esté de acuerdo.