1992: fiesta en Maastricht, guerra en Sarajevo

Maatricht es una bella ciudad de los Países Bajos caracterizada por su arquitectura medieval y su universidad. Esta pequeña localidad, que ronda los 130.000 habitantes, es famosa por una muerte y un nacimiento. Charles de Batz-Castelmore, conde de Artagnan, murió en el sitio de Maastricht el 25 de junio de 1673. Este capitán de la guardia de mosqueteros fue el que inspiró el personaje de D’Artagnan, uno de los protagonistas de la novela Los tres mosqueteros, de Alejandro Dumas.

Poco más de tres siglos después, el 7 de febrero de 1992 nacía la Unión Europea (UE) tras la firma en esta ciudad del Tratado de la Unión Europea (TUE). Por primera vez se sobrepasaba el objetivo económico inicial de la Comunidad (construir un mercado común) y se le daba una vocación de unidad política. Como se explicará más adelante, uno de los pilares de la UE es la política exterior y de seguridad común. Esta nueva pata de la Unión Europea no comenzó con buen pie.

Mientras que, a pesar de ciertas dudas de algunos países y ciudadanos comunitarios, Europa vivía una fiesta, a poco menos de 1.600 kilómetros de Maastricht, en la ciudad de Sarajevo, capital de Bosnia y Herzegovina, se preparaba una guerra que terminó estallando el 6 de abril de 1992, y que recordó a los peores episodios vividos en el siglo XX que, se suponía, iban a ser enterrados para siempre con pasos como el de la firma del Tratado de la Unión Europea, popularmente conocido como Tratado de Maastricht.

La ciudad neerlandesa de Maastricht ha pasado a la historia por la firma del Tratado de la Unión. (Foto: Google)

Una unión basada en tres pilares

El Tratado de Maastricht, como ya se ha señalado, fue firmado el 7 de febrero de 1992 y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Fue concebido como la culminación política de un conjunto normativo vinculante para todos los Estados miembros de la UE, tanto para los 12 que en ese momento formaban parte de la Unión como para los que pudieran incorporarse en el futuro.

El TUE articula una nueva estructura que se fundamenta en tres pilares. El primero engloba el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Estos tres tratados está considerados como el Pilar Comunitario o primer pilar.

Los otros dos pilares tienen un componente político-jurídico basados en la cooperación intergubernamental. Uno regula la política exterior y de seguridad común, sería el segundo pilar, conocido como PESC y los asuntos de Justicia e Interior (JAI) forman el tercero.

El primer pilar del TUE da un papel esencial a instituciones como el Parlamento Europeo. (Foto: Google)

Según establece el TUE, en los pilares dos y tres las decisiones han de tomarse por consenso y las competencias de la Comisión, el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia son escasas. En el pilar comunitario, las decisiones se toman cada vez más por mayoría y el papel de las instituciones comunitarios es esencial.

En este sentido, el pilar comunitario o primer pilar introdujo cambios muy importantes. Por primera vez se reconocía una ciudadanía europea. Además, se crea la Unión Económica y Monetaria (UEM) y se adopta la decisión de crear una moneda única, que recibirá el nombre de euro. Se abordó un plan en tres fases.

La primera concluía el 31 de diciembre de 1993 y su objetivo sería la plena liberalización de la circulación de capitales. La segunda se desarrollaba entre el 1 de enero de 1994 al 1 de enero de 1999. Los países miembros debían coordinar sus políticas económicas para conseguir unos objetivos, fijados cuantitativamente y conocidos como «criterios de convergencia«, de reducción de la inflación, de los tipos de interés y de las fluctuaciones del cambio entre las monedas europeas, y de control del déficit y la deuda pública. Los países que alcanzaran esos objetivos podrían pasar a la tercera fase.

El TUE establece la creación del Banco Central Europeo. (Foto: BCE)

En la tercera fase, a partir del 1 de enero de 1999, se crea la moneda única, el euro, y se fija su equivalencia con las monedas que participaran. También se establece un Banco Central Europeo (BCE). Los países que accedieron en 1999 a lo que se ha denominado «Zona Euro» fueron 11: España, Portugal, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania, Austria, Irlanda y Finlandia.

En este primer pilar también queda consagrada la búsqueda de la cohesión económico-social de las diversas regiones y países comunitarios como uno de los objetivos de la Unión. Para conseguirlo, se regula el denominado Fondo de Cohesión, que proporcionaría una ayuda financiera «en los sectores del medio ambiente y de las redes europeas en materia de infraestructuras del transporte».

El pilar comunitario del TUE incrementa las competencias comunitarias en detrimento de la soberanía de los Estados miembro en terrenos como la política económica y monetaria, la política industrial, las redes transeuropeas y la política de transportes, las políticas educativas, la protección a los consumidores, la investigación y el desarrollo tecnológico, la cooperación, y el medio ambiente.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Foto: Google)

En lo referente a las instituciones, el TUE introduce importantes novedades: el Parlamento aumenta sus poderes, el Consejo de Ministros pasa a denominarse Consejo de la Unión Europea, la Comisión recibe el nombre oficial de «Comisión de las Comunidades Europeas», el Tribunal de Justicia, y el Comité Económico y Social refuerzan sus competencias, se crea el Comité de las Regiones, de carácter consultivo.

Política exterior común

Como segundo pilar, basado en la cooperación entre los gobiernos, se estableció una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que permita emprender acciones comunes en materia de política exterior. El Consejo Europeo, donde se deben adoptar las decisiones por unanimidad, es el que define los principios y orientaciones generales de la PESC.

Dado que el Tratado aboga por que la UE tenga cada vez más competencias en materia de defensa, en una declaración aneja al TUE, los Estados miembros de la Unión Europea Occidental (UEO) consienten que la Unión Europea acabe absorbiendo la UEO, puesto que todos sus países forman parte de las dos organizaciones y la actividad de la UEO ha sido casi nula durante todos sus años de existencia, debido al mayor protagonismo de la OTAN. En 2010, la Unión Europea Occidental anunció que todas sus actividades concluirían el 30 de junio de 2011.

El protagonismo de la OTAN anuló a la UEO. (Foto: Google)

Por lo que respecta al tercer pilar, Justicia y Asuntos de Interior (JAI), integra cuestiones de interés común para todos los estados miembros como terrorismo, inmigración irregular, política de asilo, tráfico de drogas, la delincuencia internacional, las aduanas y la cooperación judicial. La creación de la Europol, germen de una futura policía europea, es una de las novedades más destacadas en este ámbito.

Un camino difícil

Una vez firmado el Tratado de la Unión, tuvo que ser ratificado por parlamentos de los países signatarios. Este proceso estuvo lejos de ser fácil, y es que el TUE se suscribió en un momento en el que la situación en Europa no era precisamente buena. En 1991 comenzó en Europa una crisis económica que ya en 1992 se había convertido en recesión. Los gobiernos y la opinión pública centraron su interés en estas cuestiones, dejando a un lado la construcción europea.

Además, hubo graves tensiones monetaria que pusieron en cuestión el Sistema Monetario Europeo y el objetivo de la unión económica y monetaria (UEM). Se produjeron una serie de turbulencias cambiarias que tuvieron como consecuencia la salida del Reino Unido y de Italia del mecanismo de cambios del SME y las sucesivas devaluaciones de la peseta de septiembre y noviembre. Todo ello no hizo sino acentuar los dilemas de algunos países en materia de política económica, que se habían debido en un principio a resultados económicos muy dispares.

La crisis de 1992 obligó al Gobierno a devaluar la peseta. (Foto: Google)

Lo cierto es que este clima no era el más propicio para acometer los grandes cambios que incluía el Tratado de Maastricht. En muchos países creció un euroescepticismo como consecuencia de esta situación, que se vio avivado por el hecho de que el nuevo Tratado iba a restar soberanía a los Estados en detrimento de una UE cuya eficacia estaba siendo puesta a prueba. Esto puso en peligro su ratificación.

En la mayoría de los países, España entre ellos, fueron los propios parlamentos los que ratificaron el TUE sin un referéndum previo. En Dinamarca se celebró una consulta popular para que los daneses votaran sobre el Tratado. Ganó el “No”. Esto fue una catástrofe, ya que era el primer país que votaba y se temía que esta decisión pudiera arrastrar a otros países.

Se inicio una negociación con Dinamarca, a la que se concedió un protocolo especial de lo que se denomina en la jerga comunitaria opting out (cláusula de exclusión), es decir, la posibilidad de no seguir a los demás miembros en lo referente a la tercera fase de la UEM (algo similar había conseguido Gran Bretaña al firmarse el TUE) y en todo lo relacionado con asuntos de Defensa. El 20 de mayo de 1993, el pueblo danés aprobó este acuerdo con 53.8% de votos favorables en un referéndum.

Una mujer vota en el referéndum sobre el TUE en Francia. (Foto: Google)

En Francia también se pidió su opinión al pueblo. El resultado de la consulta fue perfectamente reflejado en la portada del diario Liberation, que a toda plana publicó este gráfico titular: “OU..I”. El “Sí” al TUE logró un 50,9% de los votos y el “No” un 49,1%.

El 1 de noviembre de 1993 el Tratado de la Unión Europea entró en vigor. La flamante nueva Europa estaba en marcha y estrenaba una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que en teoría iba a permitir que la UE hablara con una sola voz y emprendiera acciones comunes en materia de política exterior. Se buscaba dejar atrás el sambenito “Europa es un gigante económico y un enano político”. Pero este segundo pilar europeo también comenzó a funcionar en el peor momento.

Guerra en Bosnia

La guerra de Bosnia se encuadra en el proceso de desintegración de Yugoslavia, que comenzó en junio de 1991. Este país fue un conglomerado de pueblos de distintas etnias y religiones que habían sido enemigos durante siglos. La tierra de los eslavos del sur, traducción del nombre Yugoslavia, estaba formada por seis repúblicas (Eslovenia, Croacia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia), dos provincias autónomas (Kosovo y Voivodina); tres religiones (musulmana, ortodoxa y católica); cuatro idiomas y dos alfabetos.

Josip Broz Tito. (Foto: Wikipedia)

Durante décadas, el país fue gobernado con mano de hierro por Josip Broz Tito, que hasta su muerte en 1980 había conseguido reprimir los movimientos separatistas y mantener una cierta unidad en la federación. Tras su muerte y la llegada al poder del nacionalista Slobodan Milosevic como presidente de Serbia en 1989 la frágil convivencia mantenida por esa amalgama de pueblos, nacionalidades y religiones saltó por los aires.

Aunque la agitación nacionalista serbia promovida por Milosevic fue la principal causa del conflicto, la guerra se vio alimentada por personajes igualmente radicales como el presidente de Croacia, Franjo Tudjman. Sea como fuere, los dos hechos que prendieron la mecha fueron que Milosevic abolió la autonomía de Kosovo por en 1990, y sobre todo que los serbios de la región croata de la Krajina declararan su separación de Croacia en marzo de 1991. Esto llevó a Croacia y a Eslovenia declarar unilateralmente su independencia el 25 de junio de 1991.

Meses después, el 15 de enero de 1992, los países europeos de la CE y la comunidad internacional reconocieron la independencia de Eslovenia y Croacia, provocando el fin de Yugoslavia tal como se había formado, ya que los serbios mantuvieron el nombre del país hasta 2003.

Franjo Tudjman, presidente de Croacia durante la guerra. (Foto: Google)

El 6 de julio de 1991 comenzó la guerra entre Serbia y Eslovenia. El conflicto duró solo diez días, ya que las tropas federales yugoslavas terminaron retirándose. En octubre de 1991 se iniciaron combates entre serbios y croatas. En este caso la guerra duró cinco años. Llama la atención que, a pesar de este último enfrentamiento, el presidente serbio, Milosevic, y el croata, Tudjman, mantuvieran a lo largo de 1991 una serie de reuniones que culminaron en el Acuerdo de Karadordevo, por el que se repartían el territorio de Bosnia y Hezegovina.

El camino a la guerra en Bosnia

En noviembre de 1991, los serbios de Bosnia y Herzegovina realizaron un referéndum en el que aprobaron por amplia mayoría unirse en un Estado con Serbia y Montenegro. El 9 de enero de 1992 los serbo-bosnios proclamaron una «República separada de personas serbias de Bosnia y Herzegovina» (República Srpska).

Esto fue declarado inconstitucional por el Gobierno bosnio, que contestó convocando un referéndum nacional de independencia, celebrado entre febrero y marzo de 1992. El plebiscito, que fue boicoteado por los serbo-bosnios, tuvo como resultado un 98% de los votantes a favor de la independencia. El 5 de abril, el Gobierno de Bosnia y Herzegovina, dirigido por Alia Izetbegovic, proclamó la independencia. El nuevo Estado fue reconocido por la Unión Europea el 6 de abril, solo un día después del referéndum, pero los serbios de Bosnia no aceptaron el resultado.

Con la neutralidad croata garantizada y la diplomacia occidental descolocada, Serbia consideró que era el momento de tomar la iniciativa. Con este fin, desplazó a la zona a los soldados serbobosnios, conformando una motivada y preparada fuerza de 80.000 efectivos al mando del general Ratko Mladic. De esta forma, al proclamarse la independencia, esta fuerza financiada y controlada indirectamente desde Serbia sería la espina dorsal de la República Sprska, dirigida por el improvisado Partido Democrático Serbio del psiquiatra Radovan Karadzic. El objetivo serbio era lograr una amplia franja protectora que uniera los territorios serbios (Serbia, Krajina y República Sprska) y arrinconar a los musulmanes en una atestada área central, a la vez que Sarajevo era dividida salomónicamente.

Ratko Mladic y Radovan Karadzic. (Foto: Google)

Este conflicto ha sido el más cruento que se ha producido en Europa después de la Segunda Guerra Mundial. Los términos “campo de concentración”, “genocidio” o “limpieza étnica”, que se habían quedado como algo del pasado, salieron de las clases de historia y volvieron a formar parte del lenguaje europeo.

Dentro de la barbarie generalizada, hubo algunos hechos especialmente graves. Sarajevo fue sometida a un duro cerco en el que los francotiradores serbios hacían estragos y en el que se produjeron innumerables bombardeos que provocaron muchas matanzas de civiles. Con todo, el hecho más grave se produjo en Srebrenica, uno de los puntos que las fuerzas de paz de UNPROFOR custodiaban por haber sido declarada “zona segura”. Sin embargo, cuando las tropas del serbio Ratko Mladic entraron en la ciudad, los militares holandeses de UNPROFOR que tenía que haber protegido a los civiles no hicieron nada. El resultado fue más de 8.000 hombres y niños bosnio-musulmanes asesinados, en un acto que el tribunal internacional que juzgó los crímenes de guerra en la antigua Yugoslavia calificó sin paliativos de “genocidio”.

Mujeres evacuadas por la ONU en Srebrenica. (Foto: Google)

El papel de la CE en el conflicto

Cuando estalló la guerra de Bosnia, el cuadro institucional que permitía a la Comunidad Europea actuar en cuestiones de política internacional era la llamada Cooperación Política Europea (CPE). Este modelo prevaleció hasta el 1 de noviembre de 1993, fecha en que entró en vigor el Tratado sobre la Unión Europea, y lo sustituyó por la PESC.

De este modo, el inicio de la crisis yugoslava se desarrolló bajo un mecanismo de información y consultas regido por la única regla de la unanimidad. No obstante, la gravedad de la crisis balcánica, que se estaba produciendo en la mismísima Europa, empujaron a Bruselas a ir más allá de lo que estaba previsto en la CPE.

La reacción inicial de la Comunidad fue abogar por el mantenimiento de la Federación Yugoslava, la oposición a toda modificación territorial por la fuerza, el alto el fuego y el arreglo pacífico de las diferencias mediante negociaciones. Con esta política se consiguió la finalización de las hostilidades en Eslovenia y la adopción de los Acuerdos de Brioni entre las autoridades eslovenas, croatas y federales, consagrando la proposición europea de una moratoria de tres meses en sus deseos de independencia.

Mostar, en Bosnia y Herzegovina, fue escenario de cruentos combates. (Foto: Google)

Ante el agravamiento de la situación, en el seno de la CE se empieza a extender la idea de enviar a Yugoslavia una fuerza de interposición, pero las divergencias en el seno de los Doce echan la idea por tierra. Estas discrepancias marcaron la primera gran dificultad en el proceso de formular una política común de cara a la crisis yugoslava. Es también entonces cuando los Doce se dan cuenta de que la desmembración de la Federación Yugoslava es irreversible.

Los Doce comienzan un procedimiento por el que se enuncian las directrices para el reconocimiento de los nuevos Estados en Europa y de la antigua Unión Soviética. Cuatro repúblicas formulan la demanda: Eslovenia, Croacia, Bosnia y Herzegovina y Macedonia.

Muchos autores distinguen en esta época tres grupos de países en la CE en lo que concierne a la cuestión yugoslava. Por un lado, estaban los contrarios a la independencia de las repúblicas y que apostaban por una Yugoslavia unida y con garantías internacionales para las minorías (Francia, Reino Unido, España y Grecia). En segundo lugar, los que se pronunciaban por la partición de la Federación (Alemania e Italia). En último término, había un grupo de países que apoyaban una vía intermedia entre las dos posturas anteriores (Bélgica y Dinamarca), comprendía la voluntad de independencia de las repúblicas, pero rechazaba los medios utilizados.

Ciudadanos de Eslovenia celebran la independencia. (Foto: Google)

Finalmente, Alemania decide tomar las riendas y el 23 de diciembre de 1991 reconoce la independencia de Croacia y Eslovenia. Los otros miembros seguirían su ejemplo el 15 de enero de 1992.

En lo que concierne a la Bosnia y Herzegovina, la CE esperó el resultado del referéndum de marzo del 1992 y el día 6 de ese mes reconoció su independencia.

Por su parte, Serbia y Montenegro formaron el 27 de abril del 1992 la República Federal de Yugoslavia (RFY), que no fue reconocida debido a la presencia de tropas federales en Bosnia y del no reconocimiento por parte de ella de las nuevas repúblicas con sus fronteras internacionalmente establecidas.

En una conferencia convocada por la ONU y celebrada en Ginebra el 29 de julio de 1992, la UE, Estados Unidos y la Federación Rusa se pusieron de acuerdo en varios puntos concernientes a Bosnia, principalmente en la asignación del 51% del territorio a los musulmanes y croatas, y el 49% restante a los serbios. Esta proposición no fue aceptada por las partes afectadas.

Bill Clinton. (Foto: Google)

En 1993, con la llegada a la presidencia de Estados Unidos de Bill Clinton, la postura de la única superpotencia del mundo con respecto a Yugoslavia cambia radicalmente, ya que consideraba que en el nuevo mundo unipolar, Estados Unidos no podía mantenerse al margen de tamaño conflicto europeo. Su intervención a la postre fue definitiva para el final de la guerra en Bosnia que, sin embargo, no llegaría hasta 1995.

En esta guerra hay una gran paradoja. Los acontecimientos en Yugoslavia redujeron el liderazgo de la UE a pesar de la entrada en vigor de la PESC dado que los Doce eran conscientes de que no podían afrontar en solitario un conflicto de esta amplitud.

En síntesis, se puede decir que la UE jugó un papel muy importante al reconocer desde el principio a las nuevas repúblicas. Sin embargo, la evolución del conflicto supuso la dilución de su papel a medida que aumentó la intervención de Estados Unidos y de diferentes niveles de la OTAN y de la Federación Rusa.