A propósito de la STJUE de 13 de junio de 2024 sobre empleados públicos: la ruptura de los principios de primacía e interpretación uniforme

A título de urgencia y con relación a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de fecha 13 de junio de 2024, en los asuntos acumulados C-331/22 y C-332/22, parece evidente que el abuso en la contratación temporal de los trabajadores interinos al servicio de la Administración pública no ha transcurrido por la esperada declaración de su condición de trabajadores fijos, pues, conforme la expresada resolución, ello puede implicar “(…) una interpretación contra legem del Derecho nacional”, refiriéndose, sin duda, a los arts. 3 y 103.3. CE en cuanto al acceso a la Administración – como empleador público – mediante la superación de las pruebas oficiales que les hagan merecedores de acceder en propiedad a la plaza que ocupan como interinos o temporales, de lo que se colige que continuaría vigente el criterio de considerarlos como empleados públicos con la condición de indefinidos no fijos.

Concretamente, el citado art. 103.3 CE pone de relieve que:

“La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.

Dicho lo cual y según mi criterio, la cuestión central radica en que el TJUE hace prevalecer la aplicación del Derecho nacional en detrimento del principio de primacía del Derecho de la Unión Europea, quebrantando de esta manera el criterio de unidad y coherencia que debe presidir la aplicación de las directivas comunitarias en el conjunto de sus Estados miembros.

Al respecto, el FJ3 de la Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre de 2004. Requerimiento 6603-2004. Formulado por el Gobierno de la Nación, acerca de la constitucionalidad de los artículos I-6, II-111 y II-112 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. Primacía del Derecho comunitario y alcance de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (publicada en el BOE núm. 3, de 4 de enero de 2005) se refiere a la prevalencia del acervo comunitario al afirmar lo siguiente:

“Que la Constitución es la norma suprema del Ordenamiento español es cuestión que, aun cuando no se proclame expresamente en ninguno de sus preceptos, se deriva sin duda del enunciado de muchos de ellos, entre otros de sus arts. 1.2, 9.1, 95, 161, 163, 167, 168 y disposición derogatoria, y es consustancial a su condición de norma fundamental; supremacía o rango superior de la Constitución frente a cualquier otra norma, y en concreto frente a los tratados internacionales, que afirmamos en la Declaración 1/1992 (FJ 1). Pues bien, la proclamación de la primacía del Derecho de la Unión por el art. I-6 del Tratado no contradice la supremacía de la Constitución.

(Foto: EFE)

Primacía y supremacía son categorías que se desenvuelven en órdenes diferenciadas. Aquella, en el de la aplicación de normas válidas; esta, en el de los procedimientos de normación. La supremacía se sustenta en el carácter jerárquico superior de una norma y, por ello, es fuente de validez de las que le están infra ordenadas, con la consecuencia, pues, de la invalidez de estas sí contraviene lo dispuesto imperativamente en aquella. La primacía, en cambio, no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones. Toda supremacía implica, en principio, primacía (de ahí su utilización en ocasiones equivalente, así en nuestra Declaración 1/1992, FJ 1), salvo que la misma norma suprema haya previsto, en algún ámbito, su propio desplazamiento o inaplicación. La supremacía de la Constitución es, pues, compatible con regímenes de aplicación que otorguen preferencia aplicativa a normas de otro Ordenamiento diferente del nacional siempre que la propia Constitución lo haya así dispuesto, que es lo que ocurre exactamente con la previsión contenida en su art. 93, mediante el cual es posible la cesión de competencias derivadas de la Constitución a favor de una institución internacional así habilitada constitucionalmente para la disposición normativa de materias hasta entonces reservadas a los poderes internos constituidos y para su aplicación a estos. En suma, la Constitución ha aceptado, ella misma, en virtud de su art. 93, la primacía del Derecho de la Unión en el ámbito que a ese Derecho le es propio, según se reconoce ahora expresamente en el art. I-6 del Tratado.

Y así han sido las cosas entre nosotros desde la incorporación de España a las Comunidades Europeas en 1986. Entonces se integró en el Ordenamiento español un sistema normativo autónomo, dotado de un régimen de aplicabilidad específico, basado en el principio de prevalencia de sus disposiciones propias frente a cualesquiera del orden interno con las que pudieran entrar en contradicción. Ese principio de primacía, de construcción jurisprudencial, formaba parte del acervo comunitario incorporado en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, pues se remonta a la doctrina iniciada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades con la Sentencia de 15 de julio de 1964 (Costa contra ENEL).

En concreto nos hemos referido expresamente a la primacía del Derecho comunitario como técnica o principio normativo destinado a asegurar su efectividad en nuestra STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 6, con reproducción parcial de la Sentencia Simmenthal del Tribunal de Justicia, de 9 de marzo de 1978, y en la posterior STC 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4 a). En nuestras posteriores SSTC 130/1995, de 11 de septiembre, FJ 4, 120/1998, de 15 de junio, FJ 4, y 58/2004, de 19 de abril, FJ 10, reiteramos el reconocimiento de esa primacía de las normas del Ordenamiento comunitario, originario y derivado, sobre el interno, y su efecto directo para los ciudadanos, asumiendo la caracterización que de tal primacía y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia, entre otras, en sus conocidas y ya antiguas Sentencias Vand Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, y Costa contra ENEL, de 15 de julio de 1964, ya citada.

Así pues, en razón de lo dicho, ha de concluirse que, con base en lo dispuesto en el art. 93 CE, correctamente entendido, y dadas las concretas previsiones del Tratado ya señaladas en el fundamento jurídico precedente, este Tribunal no aprecia contradicción entre el art. I-6 del Tratado y el art. 9.1 CE, no dándose, en definitiva, el supuesto normativo del art. 95.1 CE.

En el caso difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española, sin que los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Constitución europea fueran remediados por los ordinarios cauces previstos en esta, en última instancia la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que este se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran, que desde la perspectiva actual se consideran inexistentes, a través de los procedimientos constitucionales pertinentes, ello aparte de que la salvaguarda de la referida soberanía siempre resulta a la postre asegurada por el art. I-60 del Tratado, verdadero contrapunto de su art. I-6, y que permite definir en su real dimensión la primacía proclamada en este último, incapaz de sobreponerse al ejercicio de una renuncia, que queda reservada a la voluntad soberana, suprema, de los Estados miembros.”

Fachada Tribunal Supremo. (Imagen: CGPJ)

En similar línea interpretativa, el FD Cuarto de la Sentencia de 24 junio de 2009. RJ 2009\4286, del Tribunal Supremo (Sala Social, Sección 1ª), insiste en aquella primacía, añadiendo que el Derecho comunitario, incluso, debe servir como canon interpretativo de las reglas constitucionales:

“… la primacía del Derecho comunitario, continuamente afirmada por el TJCE y reconocida con claridad en nuestro ordenamiento jurídico [art. 93 CE (RCL 1978, 2836)], no solamente determina la prevalencia de la jurisprudencia comunitaria sobre la doctrina de los Tribunales de los países miembros en la interpretación o aplicación de los preceptos y disposiciones del Derecho Comunitario, al tener precisamente atribuida la competencia de interpretación uniforme del Derecho de la Comunidad Europea (aparte de otras muchas anteriores, SSTS 20/10/04 (RJ 2004, 7162) -rcud 4424/03-; 27/10/04 (RJ 2004, 7202) -rcud 899/02-; y dos de 22/12/08 -rcud 85/06 y 3460/06 (RJ 2009, 1828)), sino que incluso llega a influir -hasta cierto punto- en la interpretación de la normativa nacional, puesto que «el órgano jurisdiccional que debe interpretarla está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma atenerse al párrafo tercero del art. 189 del Tratado 1986, 8» – actual art. 249 (RCL 1999, 1205 ter) – (STJCE 13/11/90 (TJCE 1991, 78), Asunto Marleasing, apartado 8 . Doctrina de constante reiteración: entre las recientes, sentencias de 11/09/07 (TJCE 2007, 216, Hendrix; 24/06/08 (TJCE 2008, 140) , A. Commune Mesquer; y 25/07/08 (TJCE 2008, 187) , Janecek).

O lo que es igual, conforme a esta constante doctrina del TJCE, los Tribunales nacionales han de interpretar al límite el Derecho interno, al objeto de alcanzar una interpretación que sea acorde con las Directivas y los principios del Derecho Comunitario. Interpretación pro communitate que incluso se llega a predicar respecto de la propia Constitución, puesto que «las normas constitucionales que reconocen los derechos y libertades han de interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España» [art. 10.2 de la Constitución]» (STC 28/1991, de 14/Febrero (RTC 1991, 28) , FJ 5. Valor interpretativo que expresamente reitera la sentencia 64/1991, de 22/Marzo (RTC 1991, 64), FJ 4, y que implícitamente admite la de 13/1998, de 22/Enero (RTC 1998, 13), FJ 3 ). De lo que se deriva -se ha dicho- la consideración del Derecho Comunitario como canon hermenéutico del bloque de constitucionalidad, muy particularmente cuando el nivel de protección dispensado al ciudadano es superior al proporcionado por la Constitución, a virtud del juego combinado de los arts. 10.2 y 93 CE. Siquiera también se mantenga la conveniencia, todo hay que decirlo, de la interpretación pro constitutione del Tratado”.

Por último, la más reciente Sentencia de 9 mayo 2012. AS 2012\1842 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid (Sala Social, Sección 1ª) incide en poner de relieve que al TJUE le corresponde garantizar una interpretación uniforme en todos los Estados miembros:

“No debe olvidarse, como señala el Tribunal Supremo, que las afirmaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea trascienden del supuesto concreto en cuyo marco se plantea la cuestión prejudicial, puesto que el mismo no resuelve litigio alguno. La competencia del Tribunal de Justicia tiene por objeto garantizar la interpretación uniforme, en todos los Estados miembros, de las disposiciones de Derecho comunitario, por lo que el Tribunal de Justicia se limita a declarar el significado de las normas comunitarias de que se trata (sentencia de 8 de noviembre de 1990 (TJCE 1991, 75), Asunto Gmurzynska-Bscher).

El procedimiento previsto en el artículo 234 del Tratado (ahora llamado «Tratado del Funcionamiento de la Unión Europea») es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, a través del cual el primero aporta a los segundos los elementos de interpretación del Derecho comunitario que precisan para resolver los litigios de que conocen (sentencias de 12 de marzo de 1998 (TJCE 1998, 48), Asunto Djabali; 18 de noviembre de 1999, Asunto Teckal; 21 de enero de 2003 (TJCE 2003, 25), Asunto Bacardi- Martini y Cellier des Dauphins; 23 de enero de 2003, Asunto Makedoniko Metro y Michaniki; 04 de marzo de 2004, Asunto Barsotti y otros; 20 de enero de 2005, Asunto Salgado Alonso; 20 de enero de 2005, Asunto García Blanco ; 1 de marzo de 2005 (TJCE 2005, 48) , Asunto Owusu; 15 de junio de 2006, Asunto Acereda Herrera; 6 de julio de 2006 (TJCE 2006, 189) , (Asunto Salus).

De ahí que sus sentencias recaídas en procedimientos prejudiciales complementen las normas comunitarias objeto de interpretación con pronunciamientos interpretativos de las mismas que adquieren validez general para quienes en los Estados miembros o en las instituciones comunitarias han de aplicar las mismas y, por tanto, tales pronunciamientos no pueden ser desconocidos como meros criterios aplicados a la solución de un concreto caso, sino que presentan rasgos de generalidad en su aplicación que les confieren un valor normativo”.

Sin embargo, la sentencia objeto del presente comentario, de 13 de junio de 2024, no deja de sorprender cuando resuelve, en primer lugar, que:

“La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, a la luz de los principios de proporcionalidad y de reparación íntegra del perjuicio sufrido, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una jurisprudencia y a una normativa nacionales que contemplan como medidas para sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, respectivamente, el mantenimiento del empleado público afectado hasta la convocatoria y resolución de procesos selectivos por la Administración empleadora y la convocatoria de tales procesos y el abono de una compensación económica con un doble límite máximo en favor únicamente del empleado público que no supere dichos procesos, cuando esas medidas no sean medidas proporcionadas ni medidas suficientemente efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en virtud de dicha cláusula 5.”

(IMAGEN: E&J)

Para luego añadir, por si aún existía alguna duda, que:

“La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, a la luz del artículo 47 dela Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que, a falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, conforme a la cláusula 5, los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, la conversión de esos sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en contratos o relaciones de empleo por tiempo indefinido puede constituir tal medida, siempre que esa conversión no implique una interpretación contra legem del Derecho nacional.”

De este modo, el propio TJUE cae en una incomprensible tesis que va en contra de sus propias y anteriores decisiones de primacía e interpretación uniforme del derecho de la Unión Europea, asumidas tanto por el TC como por el TS.

En definitiva, volvemos al punto de partida. No creo que la cuestión elevada recientemente al TJUE por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, reunida en Pleno, de 30 de mayo de 2024 – con relación al recurso de unificación de doctrina núm. 5544/2023 -, vaya a variar sustancialmente lo ahora resuelto, con lo que habrá que esperar no tan solo a la sentencia que dicte en su momento el Tribunal Supremo en dicho recurso, pudiendo, si ello a estas alturas ello es posible, clarificar y cohesionar la cuestión ofreciendo seguridad a los diferentes operadores jurídicos y demás partes interesadas, sino a que el ejecutivo afronte una reforma en esta materia que pase por establecer una indemnización, en caso de extinción del contrato, equivalente a la de un despido improcedente, operando como medida disuasoria y de reparación del perjuicio causado, independientemente de la sanción administrativa que proceda según la vigente LISOS.

Eso o cambiar el sistema vigente de acceso a la Administración pública en los términos del art. 103.3 CE, lo que requeriría, además de un extenso debate, una reforma constitucional y la del estatuto de los funcionarios públicos, lo que se me antoja, si no imposible, de difícil e intrincado recorrido legislativo a la luz del art. 81.2 CE que exige la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.