Análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional 79/2019, de 5 de junio (BOE núm. 162, de 8 de julio de 2019)

Como Administraciones Públicas que son, los gestores o administradores de las infraestructuras ferroviarias en España, ADIF y ADIF-Alta Velocidad (Entidades Públicas Empresariales vinculadas al Ministerio de Fomento) se encuentran sometidos al régimen de la responsabilidad patrimonial regulado, actualmente, en los arts. 32 y ss. de Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en conexión con el art. 106.2 CE.

El presente artículo tiene por objeto el análisis de una Sentencia del Tribunal Constitucional que trata, digamos, de una categoría de reclamaciones de responsabilidad patrimonial que frente a ADIF (vamos a referirnos al administrador o gestor de la infraestructura con estas siglas) se plantean: daños y perjuicios causados por plagas de conejos en cosechas y cultivos existentes en las parcelas colindantes con las líneas de alta velocidad (se refugian en los taludes). El estudio de la Sentencia del Tribunal Constitucional nos permitirá conectar un interesante tema de la dogmática (o ciencia) de la responsabilidad patrimonial[i] con un tema práctico, esto es, de la casuística planteada frente ADIF.

El art. 32.1, primer párrafo, LRJSP dispone, en términos muy parecidos a los del art. 106.2 de la Constitución (CE)[ii], que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley«.

La responsabilidad, por tanto, debe ser atribuible al funcionamiento del servicio público y debe haber provocado un daño, esto es, una lesión efectiva. Es necesario, en palabras del Tribunal constitucional (TC), “formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por una Administración pública» (STC 112/2018[iii]).

Uno de los temas centrales que constituyen el fundamento nuclear de la institución de la responsabilidad patrimonial, es el del régimen objetivo que, en palabras del Tribunal Constitucional (STC 112/2018), debe ser rectamente entendido[iv]. Como veremos en el supuesto analizado en el presente artículo, el criterio objetivo de atribución de responsabilidad, basado en el “riesgo”[v] y al margen de la calificación o análisis de la actuación administrativa, no es el único que en modo alguno se utiliza o puede utilizarse por la jurisprudencia, al no haberse universalizado el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial para todos los casos y bajo cualesquiera circunstancias. Lo anterior significa que, en la realidad (casuística) no puede prescindirse del elemento de la “anormalidad” en la causa. De hecho, las sentencias cuando examinan los requisitos de la responsabilidad patrimonial para ver si concurren o no en el caso concreto, hablan, en términos generales, de funcionamiento del servicio público, evitando, en la mayoría de los supuestos, calificarlo de normal o anormal sin hacer alusión a la posible culpa o negligencia de la Administración. Sin embargo, para admitir o excluir el nexo causal entre el daño y el servicio público resulta concluyente determinar si la actuación administrativa a la que se imputa el daño ha sido o no adecuada.

Como dice el Tribunal Supremo, “el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no impide que para su exigencia, como señala la sentencia de 7 de febrero de 2006 EDJ 2006/6483 , sea imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. A tal efecto, la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración. (Ss. 14-10-2003 EDJ 2003/147182, 13-11-1997 EDJ 1997/10125)[vi]».

En el presente artículo, y dada su importancia en la materia al afectar a uno de los puntos capitales del sistema de responsabilidad patrimonial (la causalidad, el juicio de atribución de la misma, la no consideración de las administraciones como aseguradoras universales de los riesgos públicos, la no existencia, en puridad, en nuestro sistema de una responsabilidad realmente objetiva), vamos a analizar la STC 79/2019, de 5 de junio (BOE núm. 162, de 8 de julio de 2019) que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el artículo primero, apartado cinco, de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 2/2018, de 15 de marzo, por la que se modifica el art. 8.2 de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha y otras normas en materia medioambiental y fiscal y declara que el párrafo segundo del art. 8.2 es inconstitucional en la medida que sea aplicable a las infraestructuras de titularidad estatal y no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 6.

Nuestro análisis va a centrarse, precisamente, en el Fundamento Jurídico 6 de la Sentencia, pues es en el que trata el régimen de la responsabilidad patrimonial, no desde el punto de vista competencial, sino de su regulación legal e interpretación jurisprudencial.

El artículo primero de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 2/2018, de 15 de marzo, modificó la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha y su apartado cinco dio nueva redacción al art. 8 de la citada Ley 3/2015, relativo a la responsabilidad por daños causados por especies cinegéticas, que quedó redactado en los siguientes términos:

«1. En cuanto a la responsabilidad por los daños de accidentes que provoquen especies cinegéticas por irrupción en las vías públicas, se estará a lo dispuesto en la legislación estatal.

2. Los titulares cinegéticos serán responsables de los daños causados en las explotaciones agrarias por las piezas de caza que procedan de sus acotados. Subsidiariamente serán responsables los propietarios de los terrenos que conforman el coto.

La responsabilidad de la indemnización por los daños agrícolas, forestales o ganaderos producidos por especies cinegéticas provenientes de zonas de seguridad motivadas por la existencia de autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas será del titular de la infraestructura.

Dicho titular será, además, el responsable de controlar en la zona de seguridad las especies cinegéticas que provoquen este tipo de daños«.

Pues bien, el recurso de inconstitucionalidad se basaba, en este aspecto, en considerar que dicha regulación vulneraba el régimen sustantivo del sistema de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, pues excluía la exigencia de los requisitos establecidos en el art. 32 LRJSP, al convertir la mera titularidad de la infraestructura en un título de imputación autónomo, haciendo recaer sobre la administración titular de la infraestructura la obligación de reparar unos daños que no guardan relación con la prestación ni el funcionamiento del servicio que las administraciones explotan o de la infraestructura de las que son titulares.

Desde el punto de vista conceptual, la pregunta que debemos plantearnos es: ¿qué conexión puede apreciarse entre la titularidad de una infraestructura ferroviaria, viaria o hidráulica y los daños que determinados animales pueden causar en las explotaciones agrícolas, forestales o ganaderas?

Al respecto, considera el TC que “tiene razón el Abogado del Estado al afirmar que la regulación autonómica contravendría lo dispuesto en el art. 32 LRJSP y en el art. 149.1.18 CE, si se entiende que la misma establece como único título de imputación la titularidad de la infraestructura”.

Sin embargo, a continuación, el TC acoge la defensa del precepto recurrido realizada por el Letrado de las Cortes de Castilla la Mancha[vii]: Acoge el TC la tesis de defensa del precepto utilizada por el Letrado de las Cortes de Castilla-La Mancha, declarando claramente lo siguiente: “Una lectura aislada del primer inciso del párrafo impugnado determinaría que el único título de imputación de la responsabilidad es la titularidad de las infraestructuras a las que s refiere el mismo. Y así entendida la regulación sería inconstitucional. Sin embargo, de la lectura conjunta de la regulación impugnada puede extraerse otra conclusión. En la misma se establece no solo la obligación de indemnización, sino también la obligación de los titulares de determinadas infraestructuras (autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas) de controlar las especies cinegéticas que provocan daños agrícolas, forestales o ganaderos, y que habitan en las zonas de seguridad como consecuencia de la existencia de dichas infraestructuras. Esta regulación hace entender que en las zonas de seguridad de determinadas infraestructuras proliferan especies cinegéticas que causan daños agrícolas, forestales o ganaderos. De ahí que se imponga a los titulares de dichas infraestructuras la obligación de adoptar las medidas necesarias para controlar a estas especies cinegéticas y, en consecuencia, evitar que causen dicho tipo de daños. Así, podría entenderse que se establecería una relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos, obligación de controlar determinadas especies cinegéticas y el daño que produzcan las mismas.

De ello se infiere que el precepto examinado no impide la aplicación de la regulación estatal. Ha de interpretarse a la luz de lo dispuesto en el art. 32 LRJSP[viii], de tal forma que el precepto no excluye la concurrencia de los requisitos establecidos en la norma estatal, por lo que la obligación de indemnización prevista en el precepto impugnado solo surge cuando los daños son atribuibles al funcionamiento del servicio público (…)”.

En conclusión, el Tribunal Constitucional no ha validado, por decirlo así, el establecimiento de un supuesto de responsabilidad puramente objetiva, debiéndose siempre hacer el correspondiente juicio de atribución de causalidad[ix].

Sobre este tema, podemos citar la Sentencia 73/2019 dictada, el 27 de mayo de 2019, por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Núm. 10, (anterior, como vemos, a la STC) en la cual precisamente se confirma la resolución desestimatoria de una reclamación de responsabilidad patrimonial de este tipo:  “por los daños materiales producidos en el viñedo existente en la parcela … del polígono … del término municipal de Tarancón, a consecuencia, presuntamente, de la presencia de una plaga de conejos en terrenos titularidad de esta Entidad, colindantes con dicha finca”.

La demanda se basaba en los siguientes presupuestos de hecho: “la parcela del actor se encuentra junto a las vías del AVE Madrid-Valencia; la zona de dominio público del trazado ferroviario se halla delimitada por una valla que `…evita que las personas o animales de gran tamaño entren y salgan de las vías, pero son la protección perfecta para la plaga de conejos que habita en los taludes del AVE. El vallado en cuestión permite que los conejos puedan salir y entrar de los taludes (zona donde habitan) e ir a comer a las parcelas propiedad de mi representada, de forma que el referido vallado les está proporcionando seguridad….´; en la Zona de Dominio Público y en la de Servidumbre está prohibida la caza y son los conejos procedentes de las madrigueras del trazado ferroviario los que han causado un daño en la parcela propiedad del demandante que ascienden a un total de …€, según se acredita en el informe pericial aportado”.

En lo referente a las cuestiones de hecho, considera la sentencia que se ha acreditado la realidad de los daños con el informe pericial aportado por la actora y ratificado en el acto del juicio: “El perito señaló con claridad que los daños que presentan las plantas existentes en la finca han sido causados por conejos. En la descripción de los daños leemos: `…Los daños son el comido de las plantas en los primeros estadios de desarrollo de manera parcial o total. Esto provoca la destrucción de cultivo en las zonas afectadas de manera parcial o total. Los daños se localizan en las zonas próximas a los bordes de las parcelas junto a Infraestructuras de Transportes tales como Autovías, Carreteras y Vías Férreas dentro de la Zona de Seguridad donde no se puede practicar la actividad cinegética siendo estos de mayor o menor extensión en función de la población de conejos en la zona. En algunos casos en las zonas afectadas los daños son el 100% de pérdida de cosecha. En el caso de la parcela de viñedo los daños son de dos tipos: Muerte de plantas jóvenes ya que roen el tronco y por lo tanto hay que reponerlas. – Pérdida de producción ya que cerca de maduración los conejos se comen el racimo y tiran las uvas al suelo, ya que se alimentan del raquis o escobajo…´, por lo que es el tipo de daño sufrido por la planta el que acredita el animal que lo ha causado (…).

Por lo que hace referencia al origen de los conejos causantes del daño en el informe pericial leemos: `…El entorno de las fincas se sitúa fuera de los cascos urbanos de los municipios …. La zona está dominada por fincas dedicadas al cultivo de secano. Además, también es de destacar el aprovechamiento cinegético de la zona de caza menor fundamentalmente en todos los términos municipales…El origen que provoca los daños en dichas parcelas son los conejos que se encuentran en las cercanías o lindando a Infraestructuras de Transportes tales como Autovías, Carreteras y Vías Férreas. Encontrándose ellas dentro de la Zona de Seguridad de las mismas conforme a la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha donde está prohibido cazar. Los animales tienen las bocas en los taludes o en las zonas próximas a estas infraestructuras de titularidad pública como son: • Vía de Ferrocarril del AVE Madrid Levante • Vía de Ferrocarril Madrid Valencia • Autovía A3 Madrid Valencia • Autovía A40 Tarancón Ocaña • Carretera Nacional 400 Ocaña Cuenca…´, de donde se concluye que nos hallamos en una zona donde proliferan las especies de caza menor …”.

Más adelante, la sentencia analiza el informe obrante en el expediente administrativo, en el que se describen las diferentes actuaciones llevadas a cabo por ADIF para erradicar, o al menos minimizar, los problemas que puedan causar a los propietarios de las fincas existentes en las zonas próximas al trazado los conejos que habitan en las madrigueras construidas en el talud. Concluyendo que “ADIF no ha permanecido inactivo frente a un problema que, aun relacionado con la explotación del tendido ferroviario, no es una consecuencia directa del servicio público, no nos hallamos ante daños producidos por el servicio público de transporte ferroviario, antes, al contrario, ha actuado de forma diligente destinando medios y recursos, así como implementando medios auxiliares con la finalidad de evitar el daño que pueda causar a terceros”.

Es decir, la sentencia descarta u obvia, por decirlo de alguna forma, el establecimiento de una responsabilidad objetiva y realiza el correspondiente juicio de atribución para concluir que ADIF no ha actuado, digamos, “anormalmente”. Al haber adoptado, de forma razonable, medidas de control y protección no pueden atribuírsele los daños reclamados por su sola condición de titular de la infraestructura ferroviaria.

Para terminar, tan sólo resta decir que, como dijo Karl Popper[x], toda investigación científica en el campo de las ciencias sociales tiene como punto de partida una situación de perplejidad. En este caso, esta se produce tras contrastar las complejas creaciones doctrinales sobre el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial con la relativa sencillez del análisis de este carácter (objetividad) por parte de la jurisprudencia y, en definitiva, la realidad de los casos. Pero esta perplejidad no debe entenderse en sentido peyorativo porque no deja de ser una manifestación más de la maravillosa naturaleza o esencia dialéctica del Derecho, su verdadero ser[xi].

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[i] “Fundamentos dogmáticos de la responsabilidad patrimonial de la administración en la jurisprudencia”. Autores: Dimitry Berberoff Ayuda; Francisco José Sospedra Navas. España. Consejo General del Poder Judicial. Centro de Documentación Judicial.; Fundación Wellington (Madrid).

[ii] Art. 106.2 CE “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

[iii] Pleno. Sentencia 112/2018, de 17 de octubre de 2018. Cuestión de inconstitucionalidad 95-2018. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Logroño en relación con el apartado trigésimo del artículo único de la Ley 6/2014, de 7 de abril, que modifica la disposición adicional novena del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Sistema de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas: interpretación conforme con la Constitución del precepto legal que regula el régimen de responsabilidad en accidentes de tráfico por atropello de especies cinegéticas. Votos particulares.

[iv] STC 112/2018: “5. Significación constitucional de la objetividad del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración previsto en el artículo 106.2 CE (…). El régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina (…) «por tanto, la obligación … de indemnizar al particular por el incumplimiento del deber de resolver en plazo y la producción de un silencio negativo, sólo surge cuando la demora es atribuible al funcionamiento del servicio público y, además, ha dado lugar a una lesión efectiva».

(FJ 3)”.

[v] STS Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 6ª, S 13-09-2002, rec. 3192/2001: «La prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico… Aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla.»

[vi] Sentencia del Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 6ª, S 03-06-2008, rec. 9790/2003.

[vii] “(…) cabe una interpretación conforme del precepto impugnado en el aspecto discutido por el abogado del Estado. Se ha de tener presente, en el análisis de la cuestión planteada, que, como se afirmó en la STC 14/2015, de 5 de febrero (RTC 2015, 14), FJ 5, tratándose del legislador democrático, la presunción de constitucionalidad ocupa un lugar destacado en dicho juicio, por lo que `es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación´ (SSTC 14/2015, FJ 5, y 17/2016, de 4 de febrero (RTC 2016, 17) , FJ 4), de modo que `siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal´ (STC 185/2014, de 6 de noviembre (RTC 2014, 185), FJ 7)”.

[viii] Principio de interpretación conforme con la CE: El Tribunal Constitucional tiene reiteradamente declarado que “la validez de la ley … ha de preservarse cuando su texto no impide una interpretación conforme a la Constitución, de manera que será preciso explorar las posibilidades interpretativas del precepto impugnado, ya que si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución, resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo de acuerdo con las exigencias del principio de conservación de la ley (SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 13 (EDJ 1986/108); 76/1996, de 30 de abril, FJ 5 (EDJ 1996/1723); 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18 (EDJ 1999/40189); 29/2018, de 8 de marzo, FJ 3 (EDJ 2018/502105).

[ix] “La causalidad: un requisito crucial (¿e insoluble?) de la responsabilidad civil”, de Roberto Moreno Rodríguez Alcalá (trabajo que forma parte de una colección de ensayos, ¿Quién responde? 8 ensayos accidentales sobre la responsabilidad civil en el derecho paraguayo, (en prensa) Asunción, 2009). “El hecho que la causalidad sea crucial para la atribución de responsabilidad explica, en suma, el hecho que estemos ante un problema esencialmente insoluble. Podrán darse soluciones satisfactorias para algunos casos concretos, en otros no tanto, y así sucesivamente. Pero una solución “global y definitiva, de una buena vez por todas” es aquí absolutamente imposible. Sustentar ello sería no entender la condición humana – quizás más humana que nunca, como he dicho, al momento de atribuir la responsabilidad. No debe extrañar por ello que John MILTON al ocuparse en su inmortal Paradise Lost (recordado en el epígrafe) de los primeros seres que mordieron la realidad de la condición humana, haya conjeturado que las discusiones en materia de atribución de responsabilidad jamás tendrían fin – “of their vain contest appeared no end”.

[x] Karl Raimund Popper (Viena, 28 de julio de 1902 – Londres, 17 de septiembre de 1994). Su filosofía se basa, fundamentalmente en el racionalismo crítico.

[xi] “Teoría dialéctica del Derecho. Crítica a la teoría tridimensional del derecho de Miguel Reale”. Luis Alberto Pacheco Mandujano (Ideas Solución Editorial).