Conflicto competencial: derecho foral frente al derecho común

Síntesis: Los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas vienen siendo habituales desde la promulgación de la Constitución en 1978. Estos conflictos pueden provocar en determinados supuestos incertidumbre en relación a cuál es el derecho aplicable, llegando incluso a generar situaciones en las que puede quedar en entredicho la seguridad jurídica. Es labor del Tribunal Constitucional dar respuesta constitucional, destacando la sentencia nº 132/2019, de 13 de noviembre.

La distribución competencial prevista en los artículos 148 y 149 de nuestro texto constitucional constituye la base de organización del actual Estado autonómico. No obstante, dicha distribución no es siempre clara, lo que lleva a que en numerosas ocasiones tanto el Estado como las Comunidades Autónomas se excedan y legislen sobre materias que no son objeto de su competencia. Frente a este tipo de situaciones es de especial trascendencia la labor del Tribunal Constitucional, garante supremo del cumplimiento e interpretación de las disposiciones constitucionales relativas a la distribución de competencias.

El art. 149.1.8ª de la Constitución Española -como sabemos- establece que “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”. Este último matiz es de especial trascendencia, pues lo que viene a exigir es que a la entrada en vigor de la Constitución, la materia en concreto sobre la que se pretende regular estuviera ya incorporada al ordenamiento jurídico que corresponda y, por consiguiente, con la introducción de normas nuevas, lo que se esté haciendo sea efectivamente conservar, modificar o desarrollar dicha materia.

Los problemas de interpretación de los términos “conservación, modificación y desarrollo” son los que han dado lugar a una mayor problemática en este sentido. El Tribunal Constitucional ha repetido en numerosas ocasiones que la Constitución Española ampara el crecimiento de los Derechos civiles autonómicos: “La garantía autonómica de la foralidad civil permite que los Derechos civiles especiales o forales preexistentes puedan ser objeto no ya de conservación y modificación, sino también de una acción legislativa que haga posible su crecimiento orgánico, reconociendo no solo la historicidad y la actual vigencia, sino también la vitalidad hacia el futuro de tales ordenamientos preconstitucionales” (SSTC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 3; 156/1993, de 6 de mayo. FJ 1, y 95/2017, de 6 de julio). No obstante, lo que no ampara de ninguna manera el art. 149.1.8 CE es la creación de un Derecho civil nuevo o instituciones jurídicas que nunca estuvieron presentes en el territorio correspondiente.

En este contexto, ha surgido un nuevo conflicto sobre si corresponde la aplicación de un Derecho foral que ha venido desarrollándose por el Parlament de Catalunya en los últimos años o si, por el contrario, dicho desarrollo legislativo ha excedido sus competencias y, por tanto, resulta de aplicación el Derecho Común del Código Civil. La materia concernida en este caso es la civil contractual, respecto a la que la Constitución atribuye al Estado la competencia para dictar las bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), mientras que a la Comunidad Autónoma de Cataluña le corresponde, en virtud del art. 129 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), el desarrollo de su Derecho civil propio.

La problemática se inició cuando el Gobierno central interpuso recurso de inconstitucionalidad contra algunos de los artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2017, de 15 de febrero, del libro sexto del Código civil de Cataluña; por entender que excedía de la competencia para la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil propio, vulnerando con ello la competencia exclusiva del Estado sobre legislación civil ex art. 149.1.8 CE. Los artículos impugnados concretamente eran el artículo 3, que daba nueva redacción al contrato de compraventa y al de permuta, el artículo 4, que modificaba cuestiones sobre el mandato y la gestión de asuntos ajenos, y el artículo 9, que introducía una disposición transitoria al Código Civil de Cataluña.

Entendía el Gobierno central que la competencia exclusiva en materia de Derecho civil a que se refiere el art. 129 EAC ha de entenderse ceñida estrictamente a las funciones de “conservación, modificación y desarrollo” del Derecho civil catalán, que son el límite de las competencias susceptibles de atribución y ejercitables por las comunidades autónomas en virtud del art. 149.1.8 CE. Según el Gobierno, la Generalitat no podía dictar las normas contenidas en las disposiciones impugnadas relativas a las obligaciones y contratos porque son ajenas a su Derecho civil y, por tanto, a pesar de la justificación que para regularlas se realiza en la exposición de motivos de la Ley 3/2017, no estaban amparadas en el mandato constitucional. En consecuencia, según ese punto de vista, Cataluña únicamente podría legislar en materia civil respecto a figuras conexas con las ya reguladas en su propio ordenamiento jurídico y siempre, además, que ello responda a una actualización de las figuras ya existentes.

En la parte opuesta de este conflicto se encontraba el Parlament de Catalunya, para el que el discurso del Gobierno central partía de una concepción restrictiva del alcance de la competencia autonómica, pretendiendo reducirla a una simple función de adaptación de las figuras previstas en la compilación, sin capacidad para crear nuevas regulaciones coherentes e integradas en el Derecho histórico catalán y adaptarlas a las necesidades de una sociedad compleja. En definitiva, esa concepción, según su criterio, sería tanto como permitir la petrificación del Derecho civil catalán.

Al conflicto competencial se sumaba una cuestión que podía suscitar problemas de índole económica: la unidad de mercado. Mientras el Gobierno central aseguraba que los preceptos aprobados por la Ley 3/2017 suponían un riesgo para dicha unidad, el Parlament de Catalunya alegaba que la diversidad jurídica de las normas civiles en materia de contratos no tiene por qué suponer ningún obstáculo a la libre circulación de bienes ni una quiebra del principio de unidad de mercado. Afirmaba, en este sentido, que mientras se mantenga la libertad de mercado y de empresa, esto es, mientras se respeten las libertades económicas básicas, la existencia de estas normas no representarán una fragmentación del mercado nacional como sí lo fragmentaría, por ejemplo, el establecimiento de fronteras interiores o de aduanas y aranceles.

El conflicto ha venido a solucionarse a través de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 132/2019, de 13 de noviembre, mediante la que el tribunal da la razón al legislador catalán, basando su argumentación en que “si se vetara a la comunidad autónoma la posibilidad de incorporar nuevas normas a su ordenamiento jurídico civil con base en la ausencia en la originaria compilación de 1960 de una previa regulación de cualquiera de las instituciones civiles, se estaría restringiendo injustificadamente su competencia legislativa y reduciendo el papel del legislador autonómico al de mero conservador de normas antiguas y, quizá por el paso del tiempo, obsoletas y disfuncionales, cuando la propia Constitución le reconoce y garantiza la posibilidad de alcanzar los tres objetivos deseables para cualquier ordenamiento jurídico, que se cifran no solo en su conservación y modificación, sino también en su desarrollo”.

Recuerda el Tribunal que la finalidad de la reserva estatal en materia de Derecho de contratos estriba en la necesidad de garantizar un común denominador en los principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional. Así, por ejemplo, las comunidades autónomas pueden legislar diversamente sobre las causas de rescisión o de nulidad contractual, pero no variar el concepto mismo de nulidad o rescisión que deben ser equivalentes y únicos para todo el país. Por tanto, cuando el art. 149.1.8 CE reserva al Estado la fijación de las bases de las obligaciones contractuales no se la otorga para regular concreta y detalladamente un determinado tipo contractual, sino para dictar aquellas normas que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional.

Por último, establece el Tribunal Constitucional que esta normativa respeta el principio de unidad de mercado, en contra de lo que sostenía el Gobierno central. Argumenta que la diferente regulación de las obligaciones contractuales no impide que el Derecho a la libertad de empresa se ejerza en condiciones básicas de igualdad (art. 38 CE), pues estas condiciones están garantizadas por la legislación básica estatal, ni constituye un obstáculo a la libertad de circulación impuesta por el art. 139.2 CE, ya que esta regulación no incide en el ámbito garantizado por este principio constitucional. En consecuencia, respeta los elementos fundamentales que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, definen la unidad de mercado (SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4, y 79/2017, de 22 de junio, FJ 2, entre otras).

En definitiva, y ésta es nuestra conclusión, pese a la apariencia de conflicto inicial entre el Derecho Común y los Derechos forales existentes, la coexistencia de diferentes ordenamientos estatales no significa, a priori, un conflicto que pueda desembocar en problemas en el tráfico económico. El Derecho aplicable será el de la Comunidad Autónoma, si existe, y en su defecto será de aplicación el Código Civil, siendo el Tribunal Constitucional el encargado de garantizar que la regulación se adecúe al mandato del legislador de conservación, modificación y desarrollo, sin suponer en cambio la creación de un Derecho civil nuevo y diferente al ya existente.