Consecuencias de un expediente electrónico caótico, a la hora de impugnar una declaración de responsabilidad tributaria

El expediente administrativo electrónico ha venido para quedarse. Sin embargo, no todo vale a la hora de formar y preparar un expediente electrónico, no pudiendo consistir éste en una simple acumulación de archivos con formato pdf. Y es que, es frecuente encontrarse con expedientes electrónicos formados por cientos de pdfs, con nombres de archivos ininteligibles, y sin índice. Es algo que hemos normalizado, pero frente a lo que va llegando la hora de rebelarse.

De hecho, el primero que ya lo ha hecho es el Tribunal Supremo. Y prueba de ello son sus sentencias de 14-12-2021 (recurso 112/2020) y de 26-10-2023 (recurso 1026/2022). En estas sentencias, se remite el Alto Tribunal al artículo 70.2 de la Ley 39/2015, cuando dispone que “los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.”

Además, el artículo 48.4 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, dispone que “el expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga.”

Sin embargo, la realidad de los expedientes electrónicos que se remiten a los Tribunales es muy distinta. Y es que, en muchos casos, estos expedientes no son más que una simple acumulación de archivos pdf, que están ordenados por el nombre del documento (o por fecha de modificación) y que, por tanto, resultan completamente desordenados en cuanto a la fecha en que se emitió cada uno de ellos.

Además, muchas veces no existe un índice. Y cuando éste se incorpora al expediente, no permite la consulta de cada documento sin necesidad de abrirlo, sino que este índice no es más que otro pdf más inmerso en el totum revolutum de documentos que es el expediente electrónico, sin orden ni concierto alguno. Por si fuera poco, la denominación de los archivos pdf, y de los distintos apartados del índice, es ininteligible en muchos casos, y es imposible conocer el contenido del documento sin abrirlo.

Pues bien, el Tribunal Supremo, que es plenamente consciente de esta situación, ya declaró en su sentencia de 14-12-2021 que “en lugar del modo presentación, que facilita la consulta por razón de la digitalización efectuada al transformar la información original en papel en información digital con su adecuada clasificación que comporte una búsqueda ágil para su recuperación, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir, un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original. Se impide así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.”

Dos funcionarias trabajan entre pilas de expedientes en un juzgado de Viapol.

Por su parte, en reciente sentencia de 23-10-2023, el Tribunal Supremo ha declarado, en relación con el necesario índice del expediente electrónico, que “No puede reputarse índice al simple enumerado de documentos, 62 en total, que si bien identifica el órgano productor del documento no indica la fecha lo que dificulta su consulta. El índice responde a la fecha de modificación en formato PDF de los archivos con la aplicación Adobe acrobat mas no indica la fecha del acto o actuación. Ha de insistirse en que la existencia de un índice en condiciones resulta no solo razonable sino también por cuestión de diligencia y eficacia a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.”

Lamentablemente, las sentencias citadas expresan la queja del Tribunal, pero de las mismas no resulta consecuencia alguna que castigue el mal hacer de la Administración, y le penalice por haber remitido un expediente confuso y sin índice.

Tengo que reconocer que esto es algo que desespera a los que nos dedicamos al procedimiento tributario. Y es que, aunque nos encanta revisar los procedimientos y expedientes de arriba abajo, para detectar posibles fallos de la Administración, no soportamos la idea de que tal labor de revisión, aunque resulte exitosa, no tenga consecuencias prácticas. Es decir, que la Administración no pague por los errores procesales que ha cometido.

Por ello, es preciso extraer consecuencias prácticas a la deficiente preparación y remisión de los expedientes electrónicos, y al caos y desorden que provocan en contribuyentes y Tribunales.

Y, en este empeño, considero que los defectos del expediente electrónico pueden ser perfectamente explotados en el ámbito de los procedimientos de declaración de responsabilidad, en aquellos supuestos en los que el expediente es fundamental para que los contribuyentes puedan impugnar tanto el presupuesto habilitante de la declaración de responsabilidad, como las liquidaciones y sanciones a las que alcanza dicho presupuesto.

Me refiero, por ejemplo, a la facultad otorgada por el artículo 174.5 de la Ley General Tributaria (LGT), que permite a los responsables (salvo en los supuestos del artículo 42.2 de la misma norma), impugnar las liquidaciones a las que alcanza el presupuesto de la responsabilidad. Es decir, aquellas liquidaciones y sanciones de las que trae causa la deuda de la que se les exige en su condición de responsables.

En estos casos, el Tribunal Supremo (sentencia de 3-4-2018, recurso 427/2017) ha declarado que “las posibilidades de impugnación (plenas, como se ha visto) que confiere el artículo 174.5 LGT solo pueden desplegar sus efectos si quien ataca el acuerdo de derivación de responsabilidad tiene a su alcance la totalidad de los antecedentes que dieron lugar al presupuesto de hecho y a las liquidaciones relativas al deudor principal.”

Además, incluso en los supuestos de declaración de responsabilidad del 42.2 de la LGT, en los que no es posible impugnar las liquidaciones a las que alcanza el presupuesto de dicha declaración, es preciso que dichas liquidaciones y sanciones consten en el expediente administrativo.

Así lo ha declarado por ejemplo el TEAC, en resolución de 24-9-2019 (00/04877/2016), afirmando que aunque el responsable no tenga acción contra las liquidaciones que le son derivadas, sino únicamente contra su alcance global, al objeto de que pueda ejercer adecuadamente su defensa en cuanto al alcance global del acuerdo de derivación, sí que se le debería poner de manifiesto las liquidaciones y/o autoliquidaciones que han sido objeto de derivación con su correspondiente notificación al deudor principal.

Pues bien, en estos supuestos, la constancia en el expediente administrativo de las liquidaciones y sanciones a las que alcanza el presupuesto de la responsabilidad, e incluso de todos los antecedentes que llevaron a su dictado, es garantía del derecho a la defensa. Por ello, en la medida en que un expediente electrónico dificulte la localización de tales documentos, se estará impidiendo que el responsable ejercite el derecho que le reconoce el artículo 174.5 de la LGT, y pueda comprobar que el alcance global de la responsabilidad que se le exige es el correcto. Y poniendo en jaque, en consecuencia, su derecho a la defensa.

En esta tesitura, un expediente caótico y desordenado, que no es más que un amontonamiento de archivos pdf, y que no tiene índice, (o si lo tiene, no permite acceder directamente a la consulta de cada documento), dificulta el derecho a la defensa del responsable. Y ello, porque le impide tener fácil acceso y conocimiento a los documentos necesarios para poder plantear una adecuada defensa contra la declaración de responsabilidad.

Dicho expediente, así preparado y remitido al Tribunal, no incurre en una una simple irregularidad formal. Por este motivo, merece algo más que un ligero tirón de orejas por parte de los Tribunales. Y es que, estando en juego el derecho a la defensa del responsable, lo procedente en estos casos es anular la declaración de responsabilidad. Ello, ante la imposibilidad de plantear frente a la misma, una adecuada defensa.

Estamos, en definitiva, ante una mala práctica administrativa que debe ser perseguida y erradicada. Ello, tanto en el ámbito de las declaraciones de responsabilidad, como en otros ámbitos en los que la remisión de un expediente electrónico desordenado y caótico, impida al contribuyente ejercitar su derecho a la defensa.

El expediente electrónico debe ser claro y accesible, sin que sea necesario “tomarse su tiempo” para localizar los documentos, como hace poco me indicó, para mi sorpresa, un letrado de la Administración en su contestación a la demanda. No nos conformemos, en definitiva, y exijamos un expediente electrónico que permita a los contribuyentes plantear una adecuada defensa.