Contradicción entre norma interna y tratado internacional: ¿cuál prevalece?

Cuando se trabajan temas relacionados con Derecho de la Unión Europea hay que tener en cuenta la posibilidad de plantear, lo antes posible, la cuestión prejudicial

A.- Contradicción en general: prevalencia

Las normas que provienen de los tratados prevalecen sobre las normas internas. Cuando se realizan alegaciones, bien ante una Administración Pública (estatal, autonómica o local), o en sede judicial (incluida la solicitud de conciliación civil), se ha de alegar esa prevalencia, su contenido y alcance, con relación al asunto que se trata.

Las autoridades de la Administración Pública, así como los jueces, cuando resuelven una cuestión, han de tener en cuenta esa prevalencia; y cuando, en perjuicio de parte, no la tienen en cuenta, se ha de recurrir, alegando:

I.- La norma del tratado forma parte del ordenamiento interno:

1.- Art. 9.1 de la Constitución Española : “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.

2.- Art. 96.1 de la Constitución Española: “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”.

Fachada del Tribunal Supremo (Foto: Javier Martínez/El Mundo)

3.- Art. 1.5 del Código Civil: “Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado»

II.- En caso de conflicto entre norma interna y norma de un tratado prevalece la del tratado:

4.- Art. 27 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados : “Una Parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. […]”

Se complementa con lo dispuesto en

5.- Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales:

Art. 29 – Observancia: “Todos los poderes públicos, órganos y organismos del Estado deberán respetar las obligaciones de los tratados internacionales en vigor en los que España sea parte y velar por el adecuado cumplimiento de dichos tratados.”

Art. 30.1 – Ejecución: “Los tratados internacionales serán de aplicación directa, a menos que de su texto se desprenda que dicha aplicación queda condicionada a la aprobación de las leyes o disposiciones reglamentarias pertinentes.” ,

Art. 31 – Prevalencia de los tratados: “Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente prevalecerán sobre cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas de rango constitucional.”.

III.- Prevaricación administrativa o judicial:

6.- Art. 404 del Código Penal: “ A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años.”

7.- Art. 446.3 del Código Penal: “Con la pena de multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de diez a veinte años, cuando dictara cualquier otra sentencia o resolución injustas.”

8.- Art. 447 del Código Penal: “El Juez o Magistrado que por imprudencia grave o ignorancia inexcusable dictará sentencia o resolución manifiestamente injusta incurrirá en la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de dos a seis años.”

 B.- Derecho de la Unión Europea: Cuestión prejudicial

1. Planteamiento

Cuando se trabajan temas relacionados con Derecho de la Unión Europea, esté o no transpuesto, en sede judicial, hay que tener en cuenta la posibilidad de plantear, lo antes posible, la cuestión prejudicial del art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Si el asunto es susceptible de recurso, en este se ha de reiterar la cuestión prejudicial. No se debe olvidar que, el órgano, cuya decisión no sea susceptible de recurso judicial en Derecho interno, estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Así, planteada la cuestión en primera instancia, en su caso, ha de reiterarse en segunda instancia, y si caben recursos extraordinarios, reiterarse en estos.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Foto: Economist & Jurist)

Si el juez incumple el mandato de someter la cuestión al TJUE, estará violando el Derecho de la Unión, que podrá dar lugar a un recurso por incumplimiento, así como a responsabilidad del Estado por perjuicios causados a particulares.

El incumplimiento supone una violación del derecho a la tutela judicial efectiva, art. 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, artículo 24.1 de la Constitución Española y, artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Ese incumplimiento ha de alegarse en cuanto sea posible, artículo 44.1.c)-  “Que se haya denunciado formalmente en el proceso, si hubo oportunidad, la vulneración del derecho constitucional tan pronto como, una vez conocida, hubiera lugar para ello.”-  de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y si hay sentencia y no ha sido posible, mediante la solicitud en cinco días de complemento de sentencia del artículo 215.2  de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

2. Regulación de la cuestión prejudicial ante el TJUE

Artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de La Unión Europea:

“El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

1. sobre la interpretación de los Tratados;
2. sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad.”

Artículo 4 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial:

1. “Los Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
2. Cuando los Tribunales decidan plantear una cuestión prejudicial europea lo

harán de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en todo caso, mediante auto, previa audiencia de las partes.” Artículo 237.3 de la Ley General Tributaria:

3. “Reglamentariamente se desarrollará el procedimiento para plantear cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Cuando el planteamiento de la cuestión prejudicial no haya sido solicitado por los interesados en la reclamación o recurso económico-administrativo, con carácter previo a que el mismo se produzca se concederá un plazo de quince días a los interesados para que formulen alegaciones en relación exclusivamente con la oportunidad de dicho planteamiento.

En todo caso, el Tribunal antes de plantear la cuestión prejudicial concederá un plazo de quince días a la Administración Tributaria autora del acto para que formule alegaciones.

Cuando se hubiese planteado una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de acuerdo con lo previsto en los párrafos anteriores, se suspenderá el procedimiento económico-administrativo desde su planteamiento y hasta que se reciba la resolución que resuelva la cuestión prejudicial. Asimismo procederá la suspensión del curso de aquellos procedimientos económico-administrativos para cuya resolución sea preciso conocer el resultado de la cuestión prejudicial planteada. Dicha suspensión se comunicará a los interesados en el procedimiento económico-administrativo y la misma determinará la suspensión del cómputo del plazo de prescripción de los derechos a que se refiere el artículo 66 de esta Ley, cómputo que continuará una vez se reciba en el órgano económico-administrativo competente la resolución de la cuestión planteada.”

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ATENCIÓN:  La STJUE, ECLI:EU:C:2020:17, de 21 de enero de 2020,  asunto C-274/14, inadmite que el Tribunal Económico Administrativo Central pueda, de conformidad con el art. 237.3 LGT plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE. Véanse los puntos siguientes y la declaración final.

“ […] 77      Por lo tanto, el TEAC no cumple con la exigencia de independencia, en su aspecto interno, que caracteriza a los órganos jurisdiccionales.

• Ha de añadirse, por un lado, que el hecho de que los TEA no sean «órganos jurisdiccionales» a efectos del artículo 267 TFUE no los exime de la obligación de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión al adoptar sus resoluciones e inaplicar, en su caso, las disposiciones nacionales que resulten contrarias a las disposiciones de Derecho de la Unión dotadas de efecto directo, ya que esa obligación recae sobre el conjunto de autoridades nacionales competentes y no solamente sobre las autoridades judiciales (véanse, en ese sentido, las sentencias de 22 de junio de 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, apartados 30 a 33; de 14 de octubre de 2010, Fuß, C-243/09, EU:C:2010:609, apartados 61 y 63, y de 4 de diciembre de 2018, Minister for Justice and Equality y Commissioner of An Garda Síochána, C-378/17, EU:C:2018:979, apartados 36 y 38).
• Por otro lado, la existencia de recursos judiciales ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo contra las resoluciones que adoptan los TEA en el procedimiento económico-administrativo de reclamación permite garantizar la efectividad del mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE y la unidad de interpretación del Derecho de la Unión, dado que dichos órganos jurisdiccionales nacionales disponen de la facultad, o, en su caso, tienen la obligación, de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia cuando para poder emitir su fallo sea necesaria una decisión sobre la interpretación o sobre la validez del Derecho de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 31 de enero de 2013, Belov, C-394/11, EU:C:2013:48, apartado 52).
• Habida cuenta de todos los razonamientos anteriores, ha de declararse que la petición de decisión prejudicial planteada por el TEAC es inadmisible, ya que no puede calificarse a dicho organismo de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE. […]

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

La petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Económico-Administrativo Central mediante resolución de 2 de abril de 2014 es inadmisible.”