Del acceso a las retribuciones de los altos cargos de las administraciones públicas 

La pasada semana, se publicó en este mismo espacio un artículo de quien suscribe sobre la Ley de Transparencia y una reciente sentencia del Tribunal Supremo (TS), dictada el pasado 28 de noviembre.

Traíamos a colación precisamente dicha resolución, porque el pasado mes de diciembre se cumplieron 10 años de vigencia de la norma, y desde entonces, pese a los loables avances que se han producido, lo cierto es que, como exponíamos en el citado artículo, todavía se aprecian ámbitos del derecho administrativo y del sector público, en los que, en materia de transparencia, queda largo recorrido por mejorar.

Precisamente, uno de esos ámbitos es la transparencia en materia de retribuciones de altos directivos públicos, incluyendo tanto a los cargos de libre confianza y designación, como al personal técnico.

Pues bien, resulta que se ha dado a conocer una reciente sentencia en esta misma materia, dictada el pasado 11 de diciembre por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Esta sentencia resuelve el recurso del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la resolución judicial de 11 de octubre de 2021, dictada en el recurso de apelación 36/2021 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (AN), en virtud de la cual se desestimó el recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 6 de la AN, de 15 de marzo de 2021 (PO. 24/2020), que a su vez estimó el recurso interpuesto por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife contra la resolución de 24 de junio de 2020.

El Consejo de Transparencia había estimado la reclamación presentada por una ciudadana, instando a la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife para que remitiese las retribuciones en cómputo anual, titulaciones universitarias oficiales si las hubiere, o la formación que posee, para la ocupación del puesto de trabajo, funciones que desempeña y el año de inicio o desde que ocupa el puesto de jefe de Área de Desarrollo Operativo, como órgano de asesoramiento del Consejo de Navegación y Puerto de la Autoridad Portuaria.

La Autoridad Portuaria había recurrido la meritada sentencia ante el Juzgado Central de la AN, que había estimado el recurso, considerando que la información solicitada respecto del jefe de Área de desarrollo operativo del Puerto no debía ser suministrada, pues ni era un puesto de carácter directivo de alto nivel al que se accediera por nombramiento discrecional, ni podía considerarse un órgano asesor -sino que formaba parte junto con otras personas del Consejo de Navegación del Puerto, que tiene atribuidas colegiadamente las funciones de asistencia y asesoramiento- prevaleciendo el interés individual del empleado público afectado.

Audiencia Nacional. (Foto: Archivo)

Este criterio fue confirmado en apelación por la sentencia de 11 de octubre de 2021, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AN (recurso de apelación 36/2021), y que constituye el objeto del recurso de casación.

La impugnación por el Consejo de Transparencia argumentaba que el puesto de jefe de Área de Desarrollo Operativo de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife no correspondía a ningún funcionario público y presentaba un elevado componente de discrecionalidad, dado que se cubría  libremente por libre designación (y de igual forma, el cese es libre). Y debe prevalecer, por tanto, el interés público en conocer la información pública solicitada.

Defendía el Consejo en el citado recurso que dicho interés público debe prevalecer sobre el interés particular del empleado público, porque, aun no teniendo la condición de presidente o director de la Autoridad Portuaria, esa y otras personas ocupan puestos del organigrama que son de libre cobertura y de libre cese, que tienen un carácter de puestos de confianza, y cuyas retribuciones se encuentran fuera de Convenio colectivo que afecta al resto del personal laboral y que pueden desarrollar funciones de carácter directivo.

Sujeción al deber de proporcionar información

La cuestión sometida a interés casacional consistió, por tanto, en precisar la doctrina casacional sobre el derecho de acceso a la información pública en relación con los empleados públicos de la entidad pública Puertos del Estado, atendiendo al procedimiento para su designación y cese, su situación como personal fuera de convenio y las funciones que desempeñan, así como, en particular, en relación con el puesto de jefe de Área de Desarrollo Operativo, en tanto que miembro del Consejo de Navegación y Puerto.

Como primera premisa, aduce el Supremo, una realidad que por muy evidente que pueda parecer, no está de más recordar: que a las autoridades portuarias, como organismo público integrado en el sector público estatal, les resulta aplicable la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (art. 2.1.c ).

Y que, por tanto, los datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento, que abarca no solo una publicidad activa, sino también la sujeción al deber de proporcionar información.

Y precisamente, en relación a esto último, existe un derecho de acceso a la información pública que trata de reforzar y ampliar la transparencia de la actividad pública, y que se reconoce en términos muy amplios a todas las personas sin mayores distinciones, en sintonía con lo previsto en el artículo 105.b) de la Constitución, que reconoce «a los ciudadanos» el acceso a los archivos y registros administrativos y empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que «cada parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder […]» a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas.

Integrantes de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno. (Imagen: Archivo)

Los límites

Es evidente que deben existir unos límites a dicho acceso, y los mismos están constituidos por la protección de datos de carácter personal, pero dichos límites, espeta nuestro TS, deben ser interpretados de forma restrictiva.

El problema planteado en el asunto era que la Autoridad Portuaria había proporcionado la información solicitada, solo de los puestos del presidente y director del organismo, pero no de los puestos técnicos (jefes de área, jefes de departamento, jefes de división y jefes de unidad).

El Consejo de Transparencia, en base a los criterios convenidos en el Acuerdo Interpretativo 1/2015, de 24 de junio, fijados por acuerdo alcanzado entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos y referidos al «Alcance de las obligaciones de los órganos, organismo y entidades del sector público en materia de acceso a la información pública sobre sus relaciones de puestos de trabajo (RPT, catálogos, plantillas orgánicas etc […] y las retribuciones de sus empleados o funcionarios», consideró que el jefe de Área de Desarrollo operativo de la Autoridad Portuaria era un órgano asesor, al formar parte del Consejo de Navegación y Puerto de la Autoridad Portuaria y, por tanto, que se le debía encuadrar en uno de los supuestos en los que la información sería de acceso público.

Sin embargo, tanto el Juzgado Central número 6, como la Audiencia Nacional, negaron que dicho jefe tuviera la condición de órgano asesor, y no existía dicha obligación de información. En concreto, la Audiencia Nacional manifestó que el jefe de Área de Desarrollo Operativo no ocupaba un puesto de confianza, ni su nombramiento había sido realizado mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ni se trata de personal directivo, por lo que la Autoridad portuaria, conforme a los criterios interpretativos 1/2015, no estaba sometido a las mismas exigencias de transparencia que se imponen para el presidente y el director del Puerto.

Así resuelve el TS la controversia

Para resolver la controversia, nuestro más Alto Tribunal parte de la consideración relativa a que el jefe de Área es un puesto técnico y no reviste, a priori, las características de un cargo de confianza y/o de libre designación.

Prosigue que el hecho de no se le considere un cargo de confianza o de libre designación, no permite excluir automáticamente, como parece entender la sentencia impugnada, el acceso a la información referida a las retribuciones y titulación de este puesto, por tener la consideración de un cargo técnico de un organismo integrado en el sector público.

Vista aérea del Tribunal Supremo. (Foto: Wikipedia)

El Supremo entiende que el acceso a la información referida a la retribución y a la titulación exigible a los cargos de confianza o de libre designación es relevante, pues existe un destacado interés público en conocer el funcionamiento las Administraciones, organismos y entidades integrantes del sector público, propiciando la transparencia que ha de presidir su actuación, lo que permitirá ejercer un control sobre la forma en que se utilizan los fondos públicos y cuáles son los criterios que han propiciado la selección de determinados puestos.

Continúa el TS que ello no implica, como parece entender la sentencia impugnada y podría interpretarse a sensu contrario del citado Acuerdo interpretativo 1/2015, que no exista también un interés público relevante en conocer las retribuciones, la cualificación y titulación exigida para aquellos que ocupan puestos técnicos en las Administraciones públicas u organismos o entidades integradas en el sector público.

Por tanto, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada, afirma que a las autoridades portuarias, en cuanto organismo público integrado en el sector público estatal, les resulta aplicable la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (artículo 2.1.c ).

Los datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento que abarca no solo una publicidad activa, sino también la sujeción al deber de proporcionar información solicitada en el ejercicio del derecho de acceso a la información.

Y concluye: “El acceso a la información referida, la retribución y la titulación exigida para ocupar los cargos de las Administraciones públicas o de organismos y entidades del sector público, debe ser, en principio, la regla general, y no solo opera respecto de los cargos de confianza y libre designación, sino también respecto del personal técnico que los integran, pues el acceso dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público».

Nos congratulamos por sentencias tan relevantes, claras y nunca mejor dicho, transparentes de nuestro Tribunal Supremo, pero, sobre todo, nos alegramos porque el Consejo de Transparencia recurra, tanto en este, como en el caso comentado la pasada semana, frente a determinados órganos que se acoger a la idea de no proporcionar la información solicitada y no cumplir con los requerimientos que sobre transparencia, establece el Consejo, máxima autoridad administrativa encargada de promover la diafanidad de la actividad pública.