Guía del proyecto de ley de cambio climático y transición energética

Introducción. El derecho al medio ambiente

El hombre y el medio siempre han tenido una relación simbiótica, pues su dependencia de los recursos naturales es indiscutible. Geoffrey St. Hilaire incluye en el vocabulario común, en 1835 el concepto de medio ambiente. Desde el punto de vista filosófico, tal expresión se refiere al conjunto de relaciones entre el mundo natural y los seres vivientes que influye en la vida y el comportamiento del ser vivo. SILVIA JAQUENOD refería en su obra El derecho ambiental y sus principios rectores que «el ascenso del hombre a la dominación, parece atribuible al hecho de que fue el único animal terrestre que se propuso someter su medio en lugar de adaptarse a él. Últimamente, el dominio del planeta Tierra por el hombre se ha convertido en algo tan intenso, que altera el hábitat de todas las criaturas con vida, incluyéndose a sí mismo[1]». Nos recuerda STIGSON es que «Tratamos a la naturaleza como hace cien años tratábamos a los trabajadores: entonces no incluíamos ninguna partida de gastos en nuestros cálculos para cubrir el costo  de la salud y la seguridad de los trabajadores, y ahora no incluimos tampoco el costo de la salud y la seguridad de la naturaleza.»[2]

El Derecho ambiental o derecho del medio ambiente es una rama del Derecho realmente reciente, surgiendo a mediados del siglo XX por la concienciación de la sociedad a consecuencia de algunos desastres ecológicos como la contaminación de la bahía de Minamata, el gran smog londinense, los escapes de Seveso o Bophal, y el accidente de Chernóbil, entre otros. Su origen, como tal especialización del Derecho, surge en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972 con el objetivo de catalizar, promover, educar y facilitar la promoción del uso racional y el desarrollo sostenible del medio ambiente a nivel mundial.

Siguiendo a MARTÍN  MATEO[3], por “Derecho medioambiental” como aquel Derecho, o sistema orgánico de normas, que protege o tutela los sistemas naturales que hacen posible la vida; es decir, el aire, el agua y el suelo. Siendo su finalidad prevenir y subsanar las perturbaciones que alteran los equilibrios naturales, producidas por los seres humanos y sus actividades, individuales o colectivas; lo cual, se lleva a cabo mediante la regulación de tales actividades humanas. Aún más, este conjunto de normas que constituye el Derecho Ambiental regula las diferentes conductas humanas que deterioran el medio ambiente para prevenirlas, reprimirlas o para obligar a repararlas.

En cuanto a la naturaleza del derecho ambiental, debemos distinguir entre el derecho ambiental como ciencia informativa, como disciplina académica, como rama autónoma del derecho, como rama del derecho público, como rama del derecho económico y como parte del derecho privado. Los objetivos del derecho ambiental se apuntan como fines de esta materia: tomar viable un objetivo primario, macro-objetivo, ligado con la sustentabilidad y el «estado socio-ambiental del derecho» según Antonio H. Benjamín^[4]

Se trata, en realidad, de una rama del Derecho realmente compleja, pues se debe abordar desde una perspectiva de múltiple alcance legal: como derecho fundamental, la legislación nacional sobre medio ambiente, problemas de derecho internacional ambiental y la responsabilidad jurídica por daños al medio ambiente.

En la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 no había referencia al medio ambiente. En ella se fijaron los derechos de primera y segunda generación, es decir, los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Con ellos se apuntalaban los principios de libertad e igualdad.

El derecho a un medio ambiente sano podríamos encajarlo dentro de los denominados  Derechos de Tercera Generación también conocidos como Derechos de Solidaridad o de los Pueblos contemplan cuestiones de carácter supranacional.

En el caso del medio ambiente, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida más comúnmente como Cumbre para la Tierra (1992), fueron aprobados distintos documentos y estrategias:

• La Agenda 21: un plan de acción con metas ambientales y de desarrollo.
• La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
• Una declaración de principios sobre los bosques y convenciones sobre el cambio climático, la diversidad biológica y la desertificación.

Hoy en día, más de 90 países del mundo reconocen en sus constituciones el derecho humano al medio ambiente.

La política europea en materia de medio ambiente se remonta al Consejo Europeo celebrado en París en 1972, en el que los Jefes de Estado y de Gobierno (tras la primera conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente) reconocieron la necesidad de establecer una política comunitaria en materia de medio ambiente que acompañara la expansión económica y pidieron un programa de acción. Mediante el Acta Única Europea de 1987 se introdujo un nuevo título sobre medio ambiente, que constituyó la primera base jurídica para una política común en materia de medio ambiente, con el objetivo de preservar la calidad del medio ambiente, proteger la salud humana y garantizar un uso racional de los recursos naturales. En posteriores revisiones de los Tratados se reforzó el compromiso de la Comunidad con la protección del medio ambiente y el papel del Parlamento Europeo en su desarrollo. Con el Tratado de Maastricht (1993), el ámbito medioambiental se convirtió en un ámbito político oficial de la Unión, se introdujo el procedimiento de codecisión y la votación por mayoría cualificada pasó a ser la norma general en el Consejo. El Tratado de Ámsterdam (1999) estableció la obligación de integrar la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la Unión con miras a promover el desarrollo sostenible. La «lucha contra el cambio climático» pasó a ser un objetivo específico con el Tratado de Lisboa (2009), al igual que el desarrollo sostenible en las relaciones con países terceros. Ahora, su personalidad jurídica permite a la Unión celebrar acuerdos internacionales. La política medioambiental de la Unión se basa en los principios de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». Dicho principio se aplica a través de la  Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. En 2001, la Unión introdujo su Estrategia de Desarrollo Sostenible (EDS), completando así la precedente Estrategia de Lisboa para fomentar el crecimiento y el empleo con una dimensión medioambiental. Asimismo, en 2011 la Unión se comprometió a poner fin a la pérdida de biodiversidad y la degradación de los servicios ecosistémicos antes de 2020 (Estrategia de la Unión sobre la biodiversidad). La Unión ayudó a elaborar varios acuerdos internacionales importantes adoptados en 2015 a nivel de las Naciones Unidas, como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y sus 169 metas, el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. También pasó a ser parte en la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) ese año.

Por lo que a España se refiere, también cabe situar en este proceso la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del ambiente atmosférico que, junto a su extenso desarrollo reglamentario, ha servido hasta la fecha como norma básica para enmarcar la respuesta a los problemas de la contaminación del aire. En la exposición de motivos de la citada norma se reconocía que degradación del medio ambiente constituye, sin duda alguna, uno de los problemas capitales que la Humanidad tiene planteados en esta segunda mitad del siglo, problema cuya gravedad no es preciso ponderar. La explotación intensiva de los recursos naturales, el desarrollo tecnológico, la industrialización y el lógico proceso de urbanización de grandes áreas territoriales son fenómenos que, incontrolados, han llegado a amenazar en determinadas regiones la capacidad asimiladora y regeneradora de la Naturaleza, y que de no ser adecuadamente planificados, pueden abocar a una perturbación irreversible del equilibrio ecológico general, cuyas consecuencias no son fácilmente previsibles. Dicha norma quedó derogada tras la aprobación de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera.

La Constitución española de 1978 ya reconocía en su art.45.1  que «Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo». En este sentido, cabe traer a colación la STC 64/1982, de 4 de noviembre en la que el Tribunal Constitucional analiza el conflicto de intereses entre la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero en la sentencia:

«El artículo 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud, no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la «utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como cualquier otro sector económico y supone, en consecuencia, que no es aceptable la postura del representante del Gobierno, repetida frecuentemente a lo largo de sus alegaciones, de que exista una prioridad absoluta del fomento de la reproducción minera frente a la protección del medio ambiente. Recuérdese también que la «calidad de vida» que cita el artículo 45, y uno de cuyos elementos es la obtención de un medio adecuado para promoverla, está proclamada en la Constitución y recogida en algún otro artículo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» (artículo 130.1), deber al que hace referencia el artículo 55.1 del Estatuto de Cataluña. Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico».

Esta función protectora del medio ambiente que lleva a cabo el Derecho no se realiza de cualquier forma, sino que ha de partir del concepto de “calidad de vida” como aspiración situada en primer plano por el Preámbulo de la Constitución (STC 102/1995, de 26 de Junio, FJ nº 4).

En la misma línea, la Red de Abogados para la Defensa Ambiental (RADA) indica que el artículo 45 puede garantizar en un sentido amplio la protección de los recursos naturales, pero se requiere la actuación “firme y diligente” de los poderes públicos, y considera que la actual situación de “crisis y emergencia” ambiental exige que la protección del medio ambiente sea “un derecho fundamental”. Tras observar esa aplicación “dispar” de la legislación, la Rada señala que precisamente en los lugares donde la aplicación del derecho ambiental es más sólida “las condiciones ambientales son mejores”.

El Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, fue firmado por España el 22 de abril de 2016 y publicado en el «Boletín Oficial del Estado» el 2 de febrero de 2017. Desde entonces algunas Comunidades Autónomas empezaron a legislar el derecho medioambiental, como es el caso de Cataluña, a través de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático de Cataluña; Andalucía, mediante la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía; o Islas Baleares, con la Ley de 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética .

Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética.

A propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), el Consejo de Ministros ha remitido a las Cortes, el 19 de mayo, el primer proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética (PLCCTE). Con ello, se inicia la tramitación parlamentaria del primer proyecto legislativo para que España alcance la neutralidad de emisiones no más tarde de 2050, en coherencia con el criterio científico y las demandas de la ciudadanía.

A través de la norma se inicia la tramitación parlamentaria del primer proyecto legislativo para que España alcance la neutralidad de emisiones no más tarde de 2050, en coherencia con la comunidad científica y las demandas ciudadanas. Esta ley consta de treinta y seis artículos distribuidos en nueve Títulos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única, y trece disposiciones finales.

La norma transpone parcialmente dos Directivas. En primer lugar, la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE . Esta transposición se realiza a través de la creación de las figuras de almacenamiento y agregador de demanda, modificando la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

En segundo lugar, la Directiva 2018/844, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética . Esta transposición prevé que antes del 1 de enero de 2025, todos los edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con una zona de uso aparcamiento con más de veinte plazas, ya sea en el interior o en un espacio exterior adscrito, deberán cumplir la exigencia relativa a las dotaciones mínimas para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos establecida en el Código Técnico de la Edificación.

El Título preliminar contiene las disposiciones generales de la ley, relativas al objeto y a sus principios rectores. El Título I recoge los objetivos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética de la economía española para los años 2030 y 2050. El objeto del proyecto de ley es asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015: facilitar la descarbonización de la economía española, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente.

El proyecto de ley estatal se rige en base a los principios reconocidos en el Derecho nacional, de la Unión Europea e internacional de aplicación en materia de energía y clima y, muy especialmente, en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992 , el Acuerdo de París, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible  y la normativa de la Unión Europea, como también por los siguientes principios:

• Desarrollo sostenible
• Descarbonización de la economía española, entendiendo por tal la consecución de un modelo socioeconómico sin emisiones de gases de efecto invernadero
• Protección del medio ambiente, y aplicación del principio “quien contamina, paga”
• Cohesión social y territorial
• Resiliencia
• Protección y promoción de la salud pública
• Protección de colectivos vulnerables, con especial consideración a la infancia
• Igualdad entre mujeres y hombres
• Mejora de la competitividad de nuestros sectores productivos
• Precaución
• No regresión
• Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Se establecen los siguientes objetivos nacionales para el año 2030 y sin perjuicio de las competencias autonómicas de ejecución:

• Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 20% respecto del año 1990.
• Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35%.
• Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable.
• Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

El apartado 2 del artículo 3 destaca que a más tardar en el año 2050, España deberá alcanzar la neutralidad climática, con el objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos, y sin perjuicio de las competencias autonómicas, y el sistema eléctrico deberá estar basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable.

Se crean dos nuevas figuras fundamentales para determinar el marco de actuación en materia de acción contra el cambio climático (art.4): los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Descarbonización a 2050.

El Título II recoge las disposiciones relativas a la generación de electricidad con energías procedentes de fuentes renovables y a la eficiencia energética. En relación a las medidas de eficiencia energética y la Estrategia a largo plazo para la rehabilitación de edificios se recoge que deberán ser coherentes con los objetivos establecidos en los sucesivos Planes Integrados de Energía y Clima. Por otro lado, se amplía la vigencia del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética hasta el 31 de diciembre de 2030.

El Título III aborda las medidas relacionadas con la transición energética y los combustibles. En primer lugar, no se otorgarán nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos en todo el territorio nacional, incluyendo el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. En segundo lugar, es necesario iniciar un proceso que de manera paulatina garantice la coherencia entre las ayudas o incentivos públicos y los objetivos de mitigación de cambio climático. Como regla general en la ley se establece que la aplicación de nuevos beneficios fiscales a productos energéticos de origen fósil deberá estar debidamente justificada por motivos de interés social, económico o atendiendo a la inexistencia de alternativas tecnológicas. Finalmente, se introducen disposiciones que fomentan los gases renovables, incluyendo el biogás, el biometano, el hidrógeno y otros combustibles alternativos. A efectos de evitar el uso de biocombustibles que tengan impacto negativo sobre el medio ambiente, se exige el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad y de protección de la calidad del aire recogidos en la normativa comunitaria.

El Título IV aborda las cuestiones relativas a la movilidad sin emisiones y trasporte.  Con objeto de garantizar la existencia de infraestructura de recarga eléctrica suficiente, la ley introduce obligaciones de instalación de infraestructuras de recarga eléctrica en las estaciones de servicio cuyas ventas anuales de gasolina y gasóleo superen los 5 millones de litros, alcanzado el 10 % de la red. Esta infraestructura de recarga deberá tener una potencia igual o superior a 50 kW. La obligación se impone a los titulares de las estaciones de servicio que presumiblemente disponen de mayor capacidad económica y financiera para hacer frente a la inversión requerida. La ley recoge un mandato al Gobierno para desarrollar y poner a disposición del público un plataforma de información sobre puntos de recarga. Por otra parte, se introduce la previsión de que el Código Técnico de la Edificación establecerá obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en edificios de nueva construcción y en intervenciones en edificios existentes, con el fin de conseguir un transporte más limpio en las ciudades.

Asimismo, la Ley recoge la necesidad de adoptar medidas para la reducción de las emisiones generadas por el consumo de combustibles fósiles en el transporte marítimo y en puertos, de forma que los puertos de competencia del Estado en el año 2050 sean de cero emisiones directas.

El Título V recoge las medidas de adaptación frente a los impactos del cambio climático. Las acciones de adaptación efectivas reducen la exposición y la vulnerabilidad de los sistemas sociales, económicos y ambientales frente al cambio del clima y también pueden mejorar su capacidad para recuperarse y reestablecerse tras una perturbación asociada al clima. La Ley establece que el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) es el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático. Por primera vez se establecerán en el marco del PNACC objetivos estratégicos y la definición de un sistema de indicadores de impactos y adaptación al cambio climático, así como la elaboración de informes de riesgo.

Asimismo la ley contempla la integración de los riesgos derivados del cambio climático en la planificación y gestión de políticas sectoriales, como la hidrológica, la de costa, la territorial y urbanística, la de desarrollo urbano, la de edificación e infraestructuras del transporte. Por otro lado, se prevén medidas para la protección de la biodiversidad y sus hábitats frente al cambio climático y la elaboración de una estrategia específica que incluirá las directrices básicas para la adaptación al cambio climático de los ecosistemas naturales y de las especies silvestres españolas, así como las líneas básicas de restauración y conservación de los mismos, con especial referencia a los ecosistemas acuáticos o dependientes del agua y de alta montaña. La Red Natura 2000 también tendrá que evaluarse y responder a los nuevos escenarios climáticos. La política agraria común, la de desarrollo rural y la forestal son clave para alcanzar el objetivo de neutralidad climática, por lo que la ley establece que el Gobierno incorpore medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales para facilitar la preservación de los mismos, entre ellas, la elaboración de un mapa de vulnerabilidad.

El Título VI aborda medidas en el ámbito de la transición justa. La ley crea la Estrategia de Transición Justa, como instrumento de ámbito estatal dirigido a la optimización de las oportunidades en la actividad y el empleo de la transición hacía una economía baja en emisiones de gases de efecto invernadero, y regula la figura de los Convenios de Transición Justa como instrumentos clave para para materializar las actuaciones.

El Título VII ofrece señales para la movilización de recursos en la lucha contra el cambio climático y la transición energética. En primer lugar, la ley dispone, con las excepciones establecidas en la misma, que al menos un porcentaje de los Presupuestos Generales del Estado, equivalente al acordado en el marco Financiero Plurianual de la Unión Europea, deberán tener impacto positivo en la lucha contra el cambio climático, estableciendo, en segundo lugar, que el Gobierno, a propuesta conjunta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del Ministerio de Hacienda, revisará al alza, antes del año 2025, este porcentaje. En tercer lugar, se define el uso de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Por otro lado, se incluirán una serie de medidas relacionadas con la contratación pública como son la inclusión como prescripciones técnicas particulares en los pliegos de contratación de criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono dirigidos específicamente a la lucha contra el cambio climático. Además se contempla la inclusión de criterios de adjudicación.

El Título VIII aborda la educación y la capacitación para el desarrollo sostenible y el cuidado del clima; y lo referente a la investigación, desarrollo e innovación.

El Título IX regula de forma novedosa la gobernanza de cambio climático y transición energética en España. Se crea el Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética como órgano responsable de evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas. Por último, la ley contempla un artículo relativo a las políticas, medidas, inventarios y proyecciones de gases de efecto invernadero, de forma que se refuerce la coordinación a la hora de responder a las obligaciones de información asumidas en el marco de la normativa nacional, comunitaria e internacional.

En definitiva, el texto articula la respuesta país al desafío del cambio climático, orienta la acción integrando objetivos y herramientas y minimiza impactos negativos para la economía, la sociedad y los ecosistemas; consolidando así en nuestro ordenamiento el derecho medioambiental.

[1] Silvia Jaquenod de Zsogon. El derecho ambiental y sus principios rectores. 3ª ed, Editorial Dykinson. Madrid. 1991. pág 40.

[2] Björn Stigson. Citado en «El medio ambiente y el desarrollo», Asociación para las Naciones Unidas en España, Barcelona, 1992

[3] Martín Mateo, R. (1977). Derecho Ambiental. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. I.S.B.N.: 84-7088-081-0

[4] Thezá Manríquez, Marcel André (2011-08). «La naturaleza con derechos: de la filosofía a la política». Polis (Santiago) 10 (29): 479-485. ISSN 0718-6568