I.- Introducción

La Organización Mundial de la Salud elevó el 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional. Las circunstancias extraordinarias que concurrían constituían, sin duda, una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos. Por ello, el Gobierno de España declaró, a través del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Entre los puntos más controvertidos de la citada norma encontramos el artículo 7, a través del cual se limitaban la libertad de circulación de las personas

«Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.»

Desde la entrada en vigor de la citada norma – y las prohibiciones expuestas anteriormente – no han sido pocos los incumplimientos y consiguientes sanciones propuestas por la Administración. ¿Qué alcance legal tienen dichas sanciones?

II.- Base legal

El artículo 20 del Real Decreto 463/2020, en relación al régimen sancionador derivado del estado de alarma que proclama, establece que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. A su vez, este último precepto dispone en su apartado primero que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes. Es decir, la Ley Orgánica 4/1981 no es clara en cuanto a las posibles sanciones aplicables ante la vulneración de lo previsto en el RD 463/2020, ya que el citado artículo 10 únicamente se remite a «lo dispuesto en las leyes».

«Una sanción impuesta sobre una conducta no tipificada es ilegal y debe ser anulada»

III.- Principio de tipicidad

El real decreto por el que se acuerda el estado de alarma no abordó – o al menos, de forma suficiente –las conductas infractoras. En este punto, conviene recordar un principio básico del Derecho administrativo sancionador: el principio de tipicidad. El principio de tipicidad de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, además de encontrarse «consagrado» en el apartado 3 del art. 9 y en el apartado 1 del art.25 de la Constitución, se encuentra regulado en el art. 27 de la ley 40/2015, de 1 de octubre.

Según el artículo 25.1 de la Constitución, «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». El artículo 25.1 de la Constitución incorpora, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas. Se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de las sanciones, que ha de ser de ley en sentido formal (STC 276/2000, de 16 de noviembre, entre muchas).

El apartado 1 del artículo 27 de la LRJSP delimita el principio de tipicidad de las infracciones disponiendo que «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley». Al contrario, no toda vulneración del ordenamiento jurídico constituye una infracción. En definitiva, una sanción impuesta sobre una conducta no tipificada es ilegal y debe ser anulada.

«No son pocas ya las sentencias absolviendo a ciudadanos que incumplieron las prohibiciones impuestas durante el estado de alarma y cuestionando las multas en el ámbito administrativo»

IV.- La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana

En todo caso, lo anterior debe llevar a la aplicación del régimen sancionador previsto en el Capítulo V de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana. El art.36.6 de la citada norma dispone que «La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación», cuya comisión lleva aparejada una sanción que oscila entre los 601 y los 30.000 euros. En este sentido, cabe destacar que el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia. La infracción concurre cuando habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento. La desobediencia ha de ser concluyente y clara, que ponga de manifiesto la rebeldía al cumplimiento de la orden o mandato.

Existen numerosas sentencias del Tribunal Supremo (SSTS 722/2018, 23 de enero de 2019 y 177/2017, 22 de marzo, entre otras) que abordan la desobediencia de forma clara:

«En efecto, es entendible que en aquellas ocasiones en las que el delito de desobediencia se imputa a un particular (cfr. arts. 556 , 348.4-c , 616 quáter CP ), el carácter personal del requerimiento adquiera una relevancia singular. Solo así se evita el sinsentido de que un ciudadano sea condenado penalmente por el simple hecho de desatender el mandato abstracto ínsito en una norma imperativa. De ahí que el juicio de subsunción exija que se constate el desprecio a una orden personalmente notificada, con el consiguiente apercibimiento legal que advierta de las consecuencias del incumplimiento. (…) Lo decisivo en tales casos es que la falta de acatamiento (…) sea la expresión de una contumaz rebeldía frente a lo ordenado».

V.- Primeras sentencias absolutorias

No son pocas ya las sentencias absolviendo a ciudadanos que incumplieron las prohibiciones impuestas durante el estado de alarma y cuestionando las multas en el ámbito administrativo. Son conocidas e ilustrativas la sentencia dictada por un Juzgado de lo Penal nº 2 de Vitoria absolviendo a un hombre de un delito de desobediencia grave tras saltarse en cuatro ocasiones el confinamiento del estado de alarma: “(…) una desobediencia genérica a lo que dispone el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, o la normativa que lo complementa nos llevaría, en principio y a lo sumo, a la posibilidad de ser sancionado en el plano administrativo, pero no ante la jurisdicción penal”. En el mismo sentido, el Juzgado de lo Penal nº1 de Coruña ha absuelto del delito de desobediencia, ya que sostiene que asistir a lugares de culto no está prohibido por el decreto que establece el estado de alarma. “Puede ser dudosa la redacción de su artículo 7, pero en materia de limitación de derechos, y más cuando se trata de derechos fundamentales, hay que considerar que lo que no está expresamente prohibido, está permitido”, recalca el magistrado. “El hecho de que unos minutos después saliera y les manifestara que iba a comprar alimentos tampoco constituye una conducta sancionable, al estar permitida expresamente por el real decreto”, sostiene puntualizando que el hombre llevaba doce euros en efectivo. “No ha quedado demostrado que no fuera a un supermercado, aunque caminara en dirección contraria a su domicilio”, recalca el juez matizando que el decreto de alarma “tampoco obliga a comprar en el supermercado más cercano”.

«En un Estado de Derecho no todo vale; existen unas normas y principios básicos que se deben de cumplir y garantizar»

VI.- Conclusión

En conclusión, son muchas las dudas acerca de las multas impuestas por incumplimiento de las prohibiciones impuestas en el real decreto por el que se declaraba el estado de alarma. Las sanciones impuestas tienen un dudoso recorrido.

En un Estado de Derecho no todo vale; existen unas normas y principios básicos que se deben de cumplir y garantizar. Quizás esta situación ha puesto en evidencia las carencias de nuestro ordenamiento jurídico. Por ello, sería conveniente mirarlo desde esa perspectiva y abordar las reformas necesarias para dotar de cobertura legal y seguridad jurídica el régimen sancionador en situaciones extraordinarias como la vivida.