Efectividad de las sentencias en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Por Francisco García Gómez de Mercado. Abogado del estado exc. Doctor en Derecho. Socio Gómez de Mercado Abogados.

EN BREVE: «Cualquier país que pretenda tener siquiera una apariencia de ser un Estado de Derecho, de proteger aún mínimamente los derechos de los ciudadanos, ha de permitir que tales ciudadanos puedan reclamar frente a las actuaciones de la Administración. Así, el Estado de Derecho reclama que los tribunales de justicia controlen la adecuación de la Administración al propio ordenamiento jurídico. En España, este control de la actividad administrativa se lleva a cabo a través del tradicionalmente denominado recurso contencioso-administrativo que, en realidad, no es un recurso administrativo (equiparable a los de reposición, alzada ni aún económico-administrativo), sino una auténtico proceso judicial, a través de auténticos órganos jurisdiccionales, que ejercen la función propia del Poder Judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pero de carácter especializado, como especializado es el Derecho administrativo y especial es la propia realidad de la Administración.

No basta con que exista un control judicial, sino que, como establece el artículo 24 de la Constitución, la tutela judicial debe ser efectiva. Y es que, realmente, de poco servirá el recurso contencioso-administrativo si carece de eficacia, pues donde de verdad se apreciará la eficacia de la intervención de los tribunales contencioso-administrativos será en la ejecución de la sentencia, en llevar a los hechos el Derecho declarado por el tribunal. Sin ello, no hay Justicia. Como señala el artículo 117 de la Constitución, a los juzgados y tribunales les corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y sin esta segunda parte la primera se queda en mera declaración de intenciones.

Pues bien, ¿son efectivas o eficaces las sentencias en lo contencioso-administrativo? No son ni mucho menos inútiles, puramente formales o absolutamente inejecutables, pero existen problemas importantes que pasamos a señalar.»

En primer lugar, para que la sentencia sea efectiva es preciso que, cuando se dicte, la realidad no se haya alterado de modo que ya no sea posible ejecutar la sentencia. Así, debido a la dilación en los procesos judiciales de toda índole, y también, por tanto, de los contencioso-administrativos, es necesaria la instrumentación de medidas cautelares, esto es, de medidas adoptadas por los tribunales y que, provisionalmente, en tanto no se dicte sentencia que ponga fin al pleito, permitan evitar que la decisión que finalmente se adopte resulte inejecutable, o ejecutable en tales términos que no resulte plenamente satisfecha la pretensión declarada conforme a Derecho, siempre y cuando, claro está, con ello tampoco se resientan irreparable o gravemente intereses públicos o de terceros.

El problema aquí es que los tribunales son poco proclives a la suspensión del acto administrativo y no digamos la adopción de otras medidas cautelares. Cuando se trata de actos de contenido económico la suelen negar sobre la base de la supuesta solvencia de la Administración (que la Administración puede devolver el dinero en el futuro), dogma absolutamente alejado de la realidad hoy en día, sobre todo en el caso de la Administración municipal. También los tribunales suelen darle muchas veces una prevalencia a la acción de la Administración, que debe, al menos en teoría, estar presidida por la defensa de los intereses públicos, más allá de un examen crítico que sería necesario. Y, finalmente, los tribunales contencioso-administrativos son extremadamente reacios a valorar, siquiera provisionalmente, la apariencia de buen derecho («fumus boni iuris») del recurrente. En la actualidad, todos estos problemas no tienen propiamente un origen legislativo (pues las normas vigentes son bastante razonables) sino que residen más bien en la visión (excesivamente benigna) que de la Administración y de sus propias funciones tienen los jueces contencioso-administrativos.

Otro factor importante es el tiempo en que se demora el proceso judicial. La lentitud de los procesos judiciales, y en particular la de los procesos contencioso-administrativos, es uno de los principales obstáculos a una eficacia real de la Justicia. Con todo, es forzoso reconocer que la introducción de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por la Ley de 1998 y la posterior atribución de nuevas competencias han sido beneficiosas a la hora de conseguir una mayor agilización de la Justicia contencioso-administrativa, mayor rapidez que se ha conseguido al crearse un gran número de órganos jurisdiccionales, que, además, son órganos unipersonales (frente a la tradición del tribunal colegiado en lo contencioso-administrativo), y que, en determinados supuestos, siguen un procedimiento abreviado (aunque éste presente también deficiencias y demoras innecesarias en la práctica). En suma, hoy en día, sin que la situación sea óptima, no parece que la lentitud de los Juzgados de este orden sea desproporcionada a la de otros órganos jurisdiccionales. De hecho, muchas veces el problema no es el tiempo en que tarda en obtenerse sentencia sino el contenido de la respuesta judicial, que no aborda profundamente la cuestión planteada. Se trata aquí de problemas de medios materiales y, sobre todo, de recursos humanos, incluyendo los propios jueces y magistrados, que exceden de este comentario.

Donde sí destaca, por defecto, la Jurisdicción contencioso-administrativa es en la ejecución de las sentencias de primera instancia. A partir de la Ley de Enjuiciamiento Civil del año 2000, las sentencias civiles de primera instancia pueden ejecutarse aunque se recurran. En cambio, las sentencias contencioso-administrativas, aunque son susceptibles de una ejecución provisional difícil y costosa (pues hace falta prestar aval u otra garantía), no afectan de presente a la validez y eficacia del acto administrativo que enjuiciaban (el plan urbanístico, la adjudicación del contrato, etc.), que sigue desplegando sus efectos como si no existiese una sentencia que lo anulara. Y todo ello hasta conseguir, pasados varios años, una sentencia firme que resuelva el recurso de apelación o casación (por ejemplo, se construye un barrio sobre el suelo que la sentencia ha declarado ser no urbanizable, y ¿qué sucede cuando, ya con los edificios terminados y ocupados, la sentencia es confirmada?). Cierto es que la extensión de esta situación se reducirá si se aprueba el proyecto de Ley de medidas de agilización procesal que pretende aumentar, acaso exageradamente, los límites cuantitativos para recurrir en apelación o casación (reduciendo también las garantías del justiciable), pero sigue siendo un problema importante. Cuando menos, a mi juicio, deberían adoptarse medidas cautelares que limiten, condicionen o aseguren los efectos que los actos declarados nulos pueden seguir desplegando.

Un último y, como dirían los anglosajones, no por ello menos importante problema, es el referente a la ejecución misma de la sentencia. Por lo pronto, la Administración y las autoridades públicas están investidas de un poder del que carece el ciudadano, y las órdenes de los tribunales, aún siendo obligatorias, no se llevan a efecto de la misma manera que si el condenado es una persona o entidad privada.

Además, si nos encontramos con una condena pecuniaria, nos topamos con la tradicional inembargabilidad de los bienes de la Administración. Cierto que el Tribunal Constitucional ha limitado esa inembargabilidad a los bienes de dominio público y los bienes que, aun siendo de propiedad privada de la Administración, llamados patrimoniales, están destinados a un uso o servicio público. ¿Qué sucede, sin embargo, cuando la Administración carece de bienes embargables? ¿Hay que quemarse a lo bonzo o quedarse a vivir semanas en una grúa como algunos acreedores de la Administración que han salido en las noticias? Esperemos que no. Hay multas coercitivas, incluso responsabilidades penales, y la posibilidad de impugnar los presupuestos que no recojan debidamente la atención al pago de las sentencias condenatorias. Pero, en mi opinión, la Ley debería ser más clara al exigir que las deudas de la Administración, máxime reconocidas judicialmente, sean de preferente inclusión y pago en los correspondientes presupuestos.

Podemos, pues, ofrecer el siguiente esquema:

PROBLEMA:

POSIBLE SOLUCIÓN:

Escasa aplicación de medidas cautelares

Cambio de criterio judicial

Lentitud del proceso judicial

Mejora de medios materiales y recursos humanos

Ejecución de sentencias de instancia

Ejecutividad de las sentencias como en lo civil o, al menos, adopción obligatoria de medidas provisionales

Inembargabilidad de los bienes de las AAPP

Reconocimiento legal de la preferencia de los créditos reconocidos en sentencia para su inclusión en el presupuesto y pago

Si desea leer el Artículo en formato PDF puede hacerlo abriendo el documento adjunto.