El agotamiento de la vía administrativa frente a actos producidos por silencio tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015

Por Elena Godayol, abogada de BMA-DRL

El agotamiento de la vía administrativa constituye una de las principales cargas –por no decir que la principal- que ha de afrontar quien, por discrepar de un pronunciamiento de la Administración Pública, pretende acudir al orden jurisdiccional contencioso administrativo. Ese agotamiento requiere de un cierto conocimiento de las normas y reglas de funcionamiento de la respectiva administración pública y de su estructura y régimen jurídico aplicable, así como de las normas que rigen el procedimiento administrativo común. De hecho, la falta de agotamiento de la vía administrativa opera como causa de inadmisión del recurso contencioso, pudiendo ser invocada como alegación previa determinante de inadmisibilidad al amparo de lo establecido en el Artículo 58 por remisión al 69 c) ambos de la Ley 29/98 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En este sentido, aunque desde el punto de vista dogmático, podemos considerar que la Ley 39/2015 es claramente tributaria de la Ley 30/92, podemos identificar en el caso del agotamiento de la vía administrativa, en particular en relación con los actos producidos por silencio alguna de las contadas y significativas novedades que la nueva norma establece, resolviendo –en nuestra opinión- un problema que no tenía adecuado tratamiento ni en la legislación ni en la práctica administrativa anterior.

Para aproximarnos al mismo, debemos hacer referencia en primer lugar a la relación de aquellos actos que ponen fin a la vía administrativa y a su tratamiento en la Ley 39/2015.

I. Fin de la vía administrativa (Art. 114 Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)

Prescindiendo de aquellos que hacen referencia a la específica estructura de la Administración General del Estado (Artículo 114.2) , podemos identificar como principales diferencias entre el nuevo precepto y el Antiguo artículo 109 de la Ley 30/92, las siguientes:

• La incorporación de los actos que ponen fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial y ello en el sentido siguiente:
  • Se incorpora a las normas reguladoras del procedimiento administrativo común, dado que esta referencia estaba ya comprendida en el Artículo 142.6 de la Ley 30/92.

• Se mantiene el principio de unidad de fuero en materia de responsabilidad, en tanto que con independencia de que la relación jurídica de la que deriva la responsabilidad objeto de reclamación sea pública o privada, el acto que se pronuncia en relación a la misma pone fin a la vía administrativa y, por lo tanto, es susceptible de enjuiciamiento ante el orden contencioso administrativo.

• La incorporación de los procedimientos complementarios en materia sancionadora que introduce el Artículo 90-4 de la Ley 39/2015 y que constituye una significativa novedad en la nueva ley, al venir constituido por la posibilidad de abrir un procedimiento específico cuyo objeto es liquidar el importe de los daños y perjuicios que eventualmente se hubieran podido ocasionar a las administraciones públicas como consecuencia de actuaciones objeto de procedimiento sancionador, cuando en el seno del mismo no se hubieran podido cuantificar tales daños.

• En lo demás, la ley reproduce los supuestos habituales de agotamiento de la vía administrativa, es decir:

• Resoluciones de los recursos de alzada.
• Resoluciones de los sistemas alternativos de recurso.
• Resoluciones de los órganos que carezcan de superior jerárquico.
• Acuerdos y convenios finalizadores del procedimiento y
• Cuando así lo disponga una ley.

Evidentemente el supuesto más habitual ante el que nos enfrenta el deber de agotamiento de la vía administrativa, tanto en el caso de la anterior Ley 30/92, como de la vigente Ley 39/2015, viene determinado por los actos dictados por órgano que cuenta con superior jerárquico y ante los que, por definición y salvo ley en contrario, va a proceder la interposición de recurso de alzada. Recurso éste que tiene carácter preceptivo para el agotamiento de la vía administrativa, a diferencia de lo que sucede con el recurso de reposición.

Pues bien, el régimen de la Ley 30/92, nos conducía a una situación un tanto absurda en relación con la interposición del referido recurso en el caso de actos dictados por silencio que felizmente es superada por la Ley 39/2015, cuestión a la que nos referimos a continuación.

II. El problema del agotamiento de la vía administrativa frente a actos dictados por silencio en la Ley 30/92 y la modificación operada por la Ley 39/2015.

Debemos describir el cierto contrasentido al que nos remitía la regulación anterior. La ley 30/92 disponía que frente a los actos dictados por silencio procedía la interposición de recurso de alzada en un plazo de tres meses (un mes si el acto era expreso en extremo que no ha sufrido modificación alguna) de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 115.1 párrafo segundo del referido texto legislativo ya derogado. En concreto se disponía lo siguiente:

“Si no lo fuera (se refiere a expreso), el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Ello daba lugar a una situación muy delicada para el recurrente que en primer lugar tenía que computar a su criterio cuándo se producía el silencio y, a partir de ahí, computar el plazo de tres meses, todo ello en un contexto en el que, frente a la inicial claridad, el desarrollo posterior de la Ley 30/92, había dado lugar a un conjunto de disposiciones con escasa sistemática, en las que no en escasas ocasiones, resultaba complejo localizar dónde se contenían las específicas disposiciones reguladoras de cada procedimiento.

En la práctica que es lo que ha venido sucediendo con esta regulación, por ejemplo en procedimientos iniciados a instancia de parte ante direcciones generales en materias que no fueran de personal y actos de administración en los que fuera de aplicación el sentido negativo del silencio –la mayoría aunque la Ley pretenda afirmar lo contrario-, que sistemáticamente el particular ha venido dejando transcurrir los plazos de recurso y admitiendo sin saberlo la firmeza de pronunciamientos desestimatorios por silencio, al no haber agotado contra ellos la vía administrativa y ello por la sencilla razón de que –a los seis meses (tres de desestimación por silencio de la solicitud, más tres de plazo para la alzada) si no había disposición específica o a los nueve, si el procedimiento tenía estipulado un plazo de seis meses para su resolución, la desestimación por silencio era firme a todos los efectos, al no haberse agotado la vía administrativa frente al acto dictado por silencio.

Es más el sinsentido de la situación era evidente por cuanto si bien ya el Tribunal Constitucional había establecido con toda claridad que no fenecía el plazo de interposición de recurso contencioso administrativo frente a actos dictados por silencio, introduciendo una más que significativa interpretación del Artículo 46 de la Ley 29/98 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin embargo, ni el Tribunal Constitucional, ni los tribunales de orden contencioso, se habían pronunciado con contundencia acerca de este supuesto.

Podemos encontrar, en todo caso, un significativo precedente en la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/2007, de 12 de febrero de 2007 en la que se enjuició la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias que inadmitió, por extemporáneo, el recurso contencioso-administrativo deducido contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de súplica interpuesto contra denegación expresa de la solicitud de indemnización de daños y perjuicios.

En este caso, el Alto Tribunal acudió al hecho de que, no se había informado adecuadamente a la interesada acerca del régimen de impugnación contra el acto administrativo expreso que se había dictado en materia de responsabilidad. Es decir acudió prácticamente más a un problema de defecto en la notificación y al principio de que en tal caso aquélla surte efectos desde que el interesado lleva a cabo actuaciones que dan cuenta del conocimiento de la misma, que a un problema de silencio, aunque el razonamiento arrancase de ese punto.

De hecho, aún cuando los principios derivados de la doctrina del Tribunal Constitucional en relación al Artículo 46 de la Ley 29/98 debían servir para resolver este problema derivado del Artículo 115.1. párrafo segundo de la Ley 30/92, lo cierto es que no existía un pronunciamiento taxativo al respecto.

Es evidente que si el incumplimiento del deber de resolver no permitía dar por precluido el plazo de seis meses establecido en el Artículo 46 de la Ley 29/98, lo mismo debía suceder con el plazo establecido en el Artículo 115.1 párrafo segundo de la Ley 30/92, no obstante no es hasta la aprobación de la Ley 39/2015, que tal consideración se establece con claridad y de forma taxativa en la Ley.

De esta forma, debemos remitirnos a lo dispuesto en el Artículo 122.1 párrafo segundo de la Ley 39/2015, en el que se establece expresamente:

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

La conclusión es evidente y el acierto en la corrección de la regulación anterior, a nuestro juicio, indudable.

• Sigue siendo preceptivo el agotamiento de la vía administrativa frente a actos dictados por silencio por órganos cuyas decisiones no agoten la vía administrativa –básicamente órganos con superior jerárquico en la correspondiente estructura administrativa-.

• En todo caso para el agotamiento de la vía administrativa comúnmente por medio de la interposición del recurso de alzada, no va a precluir el plazo de interposición de dicho recurso, cuando el acto haya sido dictado por silencio.

• De esta forma, no va a ser posible ya que en supuestos en los que la Administración incumple el deber jurídico de resolver, puedan darse situaciones que causen estado en vía administrativa.

• El legislador, por lo demás, completa y aplica la doctrina derivada del Tribunal Constitucional en relación con la interpretación del Artículo 46 de la Ley 29/98 y la hace extensiva al supuesto de los recursos en vía administrativa.

• Finalmente poner de manifiesto que la referencia a la inexistencia de plazo preclusivo para la interposición de recurso contra acto dictado por silencio, también rige para el recurso de reposición (Artículo 124.1 párrafo segundo de la Ley 39/2015), si bien el carácter facultativo del mismo y el hecho de que no sea necesario para el agotamiento de la vía administrativa determina que, a nuestro juicio, tenga menor relevancia práctica frente a lo que sucede en el caso del recurso de alzada en el que la modificación tiene obviamente mayor incidencia.

En nuestra opinión, se trata de una acertada corrección introducida por la nueva Ley de Procedimiento Administrativo. Es cierto que concurren otros problemas de índole técnico-jurídica que el legislador podía haber afrontado, pero ello no es óbice para elogiar la modificación operada que da un paso más en la consideración del silencio como una anomalía en el deber de resolver de las Administraciones Públicas.