El conocimiento de la administración de las infracciones continuadas a efectos de prescripción

Resumen

La problemática de la prescripción de las infracciones continuadas en el ámbito del Derecho Administrativo cobra especial relevancia cuando las mismas se han cometido con conocimiento de la Administración. Así, en el presente trabajo se defiende que la posible posición de permisividad que adopte la Administración ante la conducta infractora, debe tener, ineludiblemente, consecuencias jurídicas relacionadas con la posible prescripción de la infracción.

Índice

1. Las infracciones continuadas en Derecho Administrativo.
2. La prescripción de las infracciones continuadas.
3. El conocimiento por la Administración de las infracciones continuadas.

1. Las infracciones continuadas en Derecho Administrativo

Las infracciones continuadas son aquellas conductas sancionadas por la ley que no se consuman en un solo acto, diferenciado y único, sino que se prolongan en el tiempo. En palabras del Tribunal Supremo, “se caracterizan como «conductas antijurídicas que persisten en el tiempo y no se agotan con un solo acto, determinando el mantenimiento de la situación antijurídica a voluntad del autor, caso del desarrollo en el tiempo de actividades sin las preceptivas autorizaciones y otros supuestos semejantes» (STS Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sección 62, de 7 de marzo de 2006, fundamento tercero).

Por su parte, al igual que establecía el artículo 4.6 in fine del ya derogado Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, el artículo 29.6 de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público se refiere a las infracciones continuadas en los siguientes términos:

“Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”.

Sala Tercera del Tribunal Supremo (FUENTE: Economist & Jurist)

Para apreciar la concurrencia de una infracción continuada en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador deben darse una serie de requisitos reseñados por el Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia de 28 de junio de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Recurso de casación 1947/2010):

• “a) La ejecución de una pluralidad de actos por el mismo sujeto responsable, próximos en el tiempo, que obedezcan a una práctica homogénea en el modus operandi por la utilización de medidas, instrumentos o técnicas de actuación similares.
• b) La actuación del responsable con dolo unitario, en ejecución de un plan previamente concebido que se refleja en todas las acciones plurales que se ejecutan o con dolo continuado, que se proyecta en cada uno de los actos ejecutados al renovarse la voluntad infractora al presentarse una ocasión idéntica a la precedente.
• c) La unidad del precepto legal vulnerado de modo que el bien jurídico lesionado sea coincidente, de igual o semejante naturaleza (…)”.

2. La prescripción de las infracciones continuadas

La principal problemática que presentaban las infracciones continuadas en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador era determinar el momento de inicio del plazo de prescripción de las mismas. En este sentido, ni la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, se ocupaban de esta cuestión, que sí ha sido prevista en el artículo 30.2 de la LRJSP que determina que “el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora”.

Por su parte, la legislación sectorial también se ha encargado de determinar este inicio del cómputo del plazo de la prescripción en las infracciones continuadas, por citar algunos ejemplos:

• Artículo 301.2 del Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores: “El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción hubiera sido cometida. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consume”.
• Artículo 83.1 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones: “En el supuesto de infracción continuada, la fecha inicial del cómputo será aquella en que deje de realizarse la actividad infractora o la del último acto con que la infracción se consume. No obstante, se entenderá que persiste la infracción en tanto los equipos, aparatos o instalaciones objeto del expediente no se encuentren a disposición de la Administración o quede constancia fehaciente de su imposibilidad de uso”.
• Artículo 161.2 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía: “Los plazos de prescripción de las infracciones se computarán desde el día en que la infracción se hubiese cometido, o desde que pudo ser detectado el daño producido al medio ambiente si los efectos de éste no fuesen manifiestamente perceptibles, desde el día en que se realizó la última infracción en los supuestos de infracción continuada y desde que se eliminó la situación ilícita en los supuestos de infracción permanente”.

3. El conocimiento por la Administración de las infracciones continuadas

Expuesto lo anterior, puede darse el caso de que la Administración tenga conocimiento de la comisión de una infracción, con carácter continuado, pero que decida no incoar el procedimiento sancionador de forma inmediata, dejando transcurrir, en algunas ocasiones, varios años hasta ese momento.

En caso de infracciones continuadas, la Administración tiene la potestad de incoar “sine die”

Por ejemplo, sería el caso en que la Administración ha tenido constancia de los hechos constitutivos de la infracción por una denuncia, pero no incoa procedimiento administrativo sancionador hasta transcurridos cinco o seis años desde la misma. En este supuesto, una vez consultado el Expediente Administrativo, se puede constatar el tiempo transcurrido entre la denuncia y el inicio del procedimiento sancionador.

Es decir, parecer que, en caso de infracciones continuadas, la Administración tiene la potestad de incoar “sine die” el procedimiento sancionador, con la consiguiente inseguridad jurídica creada para el administrado que puede incluso, en el transcurso de esos años, haber iniciado el procedimiento administrativo correspondiente para regularizar la situación que provoca la comisión de la infracción (por ejemplo, solicitar las autorizaciones pertinentes para la ocupación de vías pecuarias).

En relación con ello, merece la pena traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 2013 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Recurso de casación nº 1397/2011) que, en aplicación del ya derogado Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), cuyo artículo 230 establecía que “el plazo de prescripción comenzará a computarse desde el día en que se hubiera cometido la infracción o, en su caso, desde aquél en que hubiera podido incoarse el procedimiento”, estableció lo siguiente:

“La pasividad administrativa mantenida a lo largo de prácticamente 28 años, del todo punto reprobable, como —con toda razón— enfatiza la sentencia recurrida, no puede determinar, como sostiene la Administración autonómica en su recurso que al tratarse de una actividad continuada y realizarse la última venta en el año 2005, es a esa fecha a la que debe referirse el dies a quo del inicio del plazo de prescripción de la infracción, pues las actividades de ejecución material de las construcciones y de las incipientes obras de urbanización y el conjunto de circunstancias antes indicadas no pudieron pasar desapercibidos para las Administraciones que debieron ya entonces, desde los primeros momentos, realizar las potestades previstas en el ordenamiento urbanístico para frenar la parcelación ilegal.

(…) A esta Sala no le cabe duda de que las Administraciones Municipal y Autonómica debieron conocer, mucho antes de las actas levantadas en el año 2007, de los negocios jurídicos y de las actuaciones materiales de urbanización y construcción en el paraje Las Minas, reveladores de una parcelación ilegal, y que debieron entonces realizar las potestades previstas en el ordenamiento jurídico, entre ellas la sancionadora, y que solo y exclusivamente su inactividad y permisividad —posiblemente susceptible de exigencia de algún tipo de responsabilidad al margen de este recurso— fue la causa que provocó la prescripción de las infracciones, excepto en relación con las cinco ventas correspondientes a los años 2004 y 2005”.

Este planteamiento que lleva a cabo el Tribunal Supremo, aunque sea en aplicación una norma ya derogada, nos parece adecuado a los principios que deben inspirar la actuación administrativa ex art. 3 de la LRJSP y, muy concretamente, al principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española, de forma que se vede a la Administración sancionadora una suerte de “poder absoluto” sancionador cuando la misma ha permitido con su pasividad la actuación infractora.

Así, en estos casos en los que la Administración ha tenido constancia de los hechos constitutivos de la infracción continuada, debiera jugar a favor del administrado el instituto de la prescripción de la misma, sobre todo en aquellos casos en los que, de forma paralela, se han llevado a cabo por el mismo actuaciones tendentes a la regularización de la situación que motivó la infracción.

4.- Bibliografía

Legislación

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
• Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones
• Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía
• Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
• Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores.

Jurisprudencia

• Sentencia del Tribunal Supremo, de 7 de marzo de 2006, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo (Recurso de casación 1728/2002).
• Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 2013, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo (Recurso de casación nº 1397/2011).
• Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2013 (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo (Recurso de casación 1947/2010).