El pago de certificaciones de obra con cargo al fondo de liquidez autonómico y su implicación en la renuncia ‘ex lege’ al cobro de intereses

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) núm. 439/2024, de 12 de marzo (R. Casación 7873/2020).

La naturaleza del fondo de liquidez autonómico

• La sentencia recurrida en casación equipara el fondo de liquidez autonómico con el mecanismo de pago a proveedores. Dicha equiparación supuso que el pago de la deuda conllevó no solo la extinción de esta, sino también la de los intereses, costas judiciales y cualesquiera gastos accesorios, por renuncia ex lege de dichas cantidades. Sin embargo, la mercantil recurrente alega que tal equiparación de ambos fondos y mecanismos de pago es errónea, y que no ha existido renuncia alguna a los intereses derivados del pago tardío de una certificación por el hecho de que la misma haya sido abonada a cargo del fondo de liquidez autonómico.
• El Tribunal Supremo plantea la resolución del recurso de casación partiendo de la necesidad de determinar la naturaleza y finalidad del fondo de liquidez autonómico y si un pago con cargo al mismo tiene los mismos efectos de renuncia a gastos accesorios que cuando se efectúa con cargo al mecanismo de pago a proveedores. En primer lugar, declara la Sala que tanto el mecanismo de pago a proveedores como el fondo de liquidez autonómico, ambos creados en 2012, como el posterior fondo de financiación a comunidades autónomas creado en 2014, son medidas extraordinarias que tienen como finalidad superar las dificultades financieras de comunidades autónomas y entidades locales. Sin embargo, estos mecanismos son diferentes:
• El mecanismo de pago a proveedores se crea por el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.
• Dicho procedimiento de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales se concretó mediante un acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno, y sus rasgos principales quedan fijados por el propio Decreto-ley. Por su parte el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 6 de marzo de 2012 llegó al acuerdo de extender el referido mecanismo de pago a las comunidades autónomas y adoptó el acuerdo 6/2012, de13 de abril, por el que se fijaban las líneas generales de un mecanismo extraordinario de financiación para el pago a los proveedores de las comunidades autónomas análogo al aprobado para las entidades locales.

• Posteriormente, el Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, extendió el mecanismo de pago a proveedores a las entidades locales del País Vasco y Navarra que estuviesen incluidas en el modelo de participación en tributos del Estado (disposición adicional segunda). A su vez el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, creó el fondo para la financiación de los pagos a proveedores para financiar tanto respecto de las entidades locales como de las comunidades autónomas.
• En esencia, y por lo que importa en relación con el caso objeto de autos, el mecanismo de pago regulado en el Real Decreto-ley 4/2012 consiste en que las entidades locales proporcionarían al órgano competente del Ministerio de Hacienda las obligaciones pendientes de pago a proveedores (mediante un listado inicial -artículo 3- o mediante la expedición de certificados individuales a los proveedores que lo solicitasen -artículo 4-), los cuales podrían hacer efectivo el cobro en entidades de crédito.
• Lo mismo preveía el citado acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2012, de 6 de marzo respecto a las comunidades autónomas. El artículo 9, -“Efectos del abono de las obligaciones pendientes de pago”-del Real Decreto-ley 4/2012 que creó, como hemos dicho, el mecanismo de pago a proveedores, previó una exención del pago de intereses y demás cantidades accesorias, según la cual cualquier proveedor que obtuviera el pago de su deuda mediante este mecanismo aceptaba una renuncia a los intereses y resto de cantidades accesorias.
• El fondo de liquidez autonómico se creó por el Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, en virtud de la previsión de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria. El fondo se concibe como un mecanismo de financiación para facilitar a las comunidades autónomas atender sus deudas financieras, no como un mecanismo de pago a concretos acreedores como el mecanismo de pago a proveedores. Congruentemente con la naturaleza del fondo, en ningún precepto del Real Decreto-ley 21/2012 se contempla una previsión de renuncia a intereses o cantidades accesorias de deudas liquidas vencidas, como hace el Real Decreto-ley 4/2012 respecto al fondo de pago a proveedores. Es decir, si una concreta deuda es abonada mediante fondos que, en definitiva, estén financiados por el fondo de liquidez autonómico, dicho pago no implica por sí mismo renuncia alguna ni a intereses ni a ninguna otra cantidad accesoria por parte del acreedor de la comunidad autónoma pagadora.
• Finalmente, el posterior Real Decreto-ley 17/2014 reordenó los diversos fondos existentes, creando el fondo de financiación a comunidades autónomas que comprendía cuatro compartimentos, entre ellos el fondo de liquidez autonómico y el fondo en liquidación para la financiación de los pagos a proveedores de comunidades autónomas. La regulación del fondo de liquidez en esta disposición sigue las líneas establecidas en su momento por el Real Decreto-ley 21/2012.
• En consecuencia, constando, según declara la sentencia de instancia, que el pago de la certificación se hizo con cargo al fondo de liquidez autonómico, no es conforme a derecho atribuir a dicho pago la consecuencia de exención de intereses como hace dicha sentencia al equiparar a estos efectos dicho fondo con el de pago a proveedores.

Respuesta a la cuestión de interés casacional

El pago de certificaciones de obra con cargo al fondo de liquidez autonómico, tanto antes como después de su inclusión como un compartimento del fondo de financiación a comunidades autónomas, no implica la renuncia ex lege al cobro de intereses o de otras cantidades accesorias.

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