El recurso de alzada

por  Érika Fernández. Asociada Senior Vaciero Abogados

Sumario:

1.- Concepto

2.- Motivo

3.- Competencia

4.- Procedimiento

5.- Plazos

6.- Resolución

El recurso de alzada se encuentra regulado en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), los cuales se completan con los preceptos generales contenidos en los artículos 112 y siguientes de la misma norma.

1.- CONCEPTO

Se trata de un recurso administrativo, ordinario, jerárquico y preceptivo a través del cual se recurren las resoluciones y actos de trámite que no ponen fin a la vía administrativa, con el objeto de que el órgano jerárquicamente superior revise la resolución o acto recurrido, agotando con ello la referida vía administrativa y, en consecuencia, dejando expedito el cauce jurisdiccional. Es un recurso ordinario en tanto en cuanto no existen causas tasadas para su interposición, puede fundarse en cualquier infracción del ordenamiento y respecto a cualquier materia administrativa; siendo ésta una característica común al recurso de alzada y al potestativo de reposición y a su vez sirviendo para diferenciar éstos del recurso extraordinario de revisión que únicamente puede dirigirse frente a resoluciones firmes y por supuestos tasados. Asimismo, el recurso de alzada es jerárquico, dado que el órgano revisor es el superior jerárquico del órgano emisor, y preceptivo porque debe formularse obligatoriamente para poner fin a la vía administrativa y poder luego dirigir la acción judicial correspondiente, pues en caso contrario, de no haber recurso de alzada previo, el posterior recurso contencioso administrativo sería inadmitido.

2.- MOTIVO

Conforme al artículo 121.1 LPAC, “las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó”. Así, son susceptibles de recurso de alzada, cuando no pongan fin a la vía administrativa: (a) las resoluciones administrativas; y (b) los actos de trámite, siempre que éstos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Por el contrario, ponen fin a la vía administrativa y por lo tanto no pueden recurrirse en alzada, los actos indicados en el artículo 114 LPAC. A saber:

1. a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
2. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2 LPAC[1].
3. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
4. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
5. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
6. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 LPAC.
7. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Además en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa: (a) los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno; (b) los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares; (c) los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal, (d) en los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas, son las propias leyes autonómicas las que establecen qué actos agotan la vía administrativa y por ende no son susceptibles de recurso, siendo la mayoría de las referidas leyes similares a la regulación estatal, mientras que, en el ámbito de la administración local, es el artículo 52.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, el que recoge las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa.

El recurso de alzada ha de fundarse en alguno de los motivos de nulidad o anulabilidad contemplados en los artículos 47 y 48 LPAC, respectivamente.

Dispone el artículo 47 que son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas, (a) que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; (b) dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; (c) que tengan un contenido imposible; (d) que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta; (e) dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados; (f) los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición; (g) cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. Además, también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Por su parte, el artículo 48 LPAC, establece que son anulables (a) los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder; (b) que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados; y (c) que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

3.- COMPETENCIA

La competencia para resolver el recurso de alzada recae en el órgano superior jerárquico del emisor del acto recurrido, si bien el recurso puede interponerse, bien ante el órgano competente para su resolución, bien ante el que dictó el acto. En este último supuesto, el órgano deberá remitirlo al competente.

4.- PROCEDIMIENTO

El procedimiento se inicia a instancia del interesado mediante escrito en el que debe expresarse la identificación del recurrente, el acto recurrido y la razón de la impugnación, así como el lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones, el órgano al que se dirige y su correspondiente código de identificación.

El recurso será inadmitido si se da alguna de las circunstancias enumeradas en el artículo 116 LPAC, cuales son: (a) ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública; (b) carecer de legitimación el recurrente, (c) tratarse de un acto no susceptible de recurso; (d) haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso, o (e) carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

El mero hecho de interponer un recurso de alzada no conlleva la suspensión de la ejecución del acto impugnado, si bien el órgano competente para su resolución, previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, puede suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución cuando (a) la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o (b) cuando el recurso se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho. En caso de acordarse la suspensión se pueden adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

5.- PLAZOS

Como ya se ha indicado, el recurso de alzada se interpone ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo, debiendo hacerlo en el plazo de un mes si el acto fuera expreso, pues transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme. A los efectos del cómputo del plazo, ha de tenerse en cuenta que los plazos fijados en meses se computarán a partir del día siguiente al de la notificación o publicación del acto y concluirá el mismo día en el mes de vencimiento (artículo 30.4 LPAC).

Por el contrario, en caso de actos no expresos, la regulación contenida en el artículo 122.1 in fine de la LPAC de 2015 ha supuesto una modificación respecto a la de la Ley 30/92[2], pues si bien en el artículo 115.1 de la Ley 30/92 se indicaba que el plazo para recurrir los actos no expresos era de tres meses a partir del día siguiente a aquel en que se produjeren los efectos del silencio administrativo, el vigente artículo 122.1 LPAC, establece que el recurso de alzada frente a actos no expresos se puede interponer en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

La referida reforma ha venido “impuesta” por la jurisprudencia de Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a los plazos de recurso en caso de los actos presuntos, habiéndose mostrado los tribunales muy críticos con el silencio administrativo. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional en sentencia 118/2003, de 27 de octubre, razonaba que «El silencio administrativo de carácter negativo es, entonces, «una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver». Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo -que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE, pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado».

6.- RESOLUCIÓN

La Administración dispone de un plazo máximo de tres meses para dictar y notificar la resolución del recurso. Si transcurrido el referido plazo no hubiera recaído resolución, el recurso se entiende desestimado (silencio negativo), salvo en el supuesto previsto en el tercer párrafo del artículo 24.1 LPAC, es decir, cuando el recurso se interpusiere contra el silencio negativo resultante en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados, y ello siempre que no se refiera (a) a materias tales como el derecho de petición del artículo 29 de la Constitución, (b) aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, (c) impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y (d) en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El órgano que resuelve el recurso de alzada debe decidir cuantas cuestiones de forma como de fondo plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados, debiendo en este último caso ser oídos aquéllos previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial (prohibición de reformatio in peius).

Finalmente, contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1 LPAC: (a) que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente; (b) que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida; (c) que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución; (d) que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

CONCLUSIONES

Por todo ello, la regulación del recurso de alzada contenida en la Ley 39/2015, reproduce la regulación previa recogida en la Ley 30/92 en cuanto a su naturaleza y requisitos si bien supone una modificación del régimen anterior en cuanto al plazo del recurso frente a actos no expresos, acogiendo así la reiterada doctrina jurisprudencial que, en aras a la protección de los administrados, venía estableciendo que no existía plazo para recurrir contra las desestimaciones presuntas por silencio administrativo y que por lo tanto resultaba inaplicable el plazo de tres meses expresamente previsto en el anterior artículo 115.1 de la Ley 30/92.

AL [órgano que dicta la resolución que se recurre u órgano competente para resolver el recurso]

 (Expte. __________)

[Nombre y apellidos del recurrente], mayor de edad, provisto de D.N.I. n.º _________, con domicilio a estos efectos en ___________, comparece y, como mejor proceda, DICE:

Que mediante el presente escrito y al amparo de lo dispuesto en los artículos 121, 122 y concordantes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), interpone, en plazo y forma, RECURSO DE ALZADA frente a la resolución de fecha ________ dictada por __________, por no ser ajustada a Derecho, y ello conforme a los siguientes

MOTIVOS DE RECURSO:

Primero.- De la resolución recurrida.

[Breve resumen de los antecedentes y de la resolución recurrida].

Segundo.- De la nulidad/anulabilidad de la resolución recurrida ex. artículo 47/48 de la LPAC.

La recurrente estima que la resolución recurrida no es ajustada a derecho, dicho sea en estrictos términos de defensa, toda vez que la misma [motivos de recurso].

Por expuesto,

SOLICITA que, teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, tenga por interpuesto RECURSO DE ALZADA contra la resolución mencionada y tras los trámites oportunos, dicte resolución estimando el presente recurso y en consecuencia declare la nulidad/anulabilidad del acto recurrido.

En [lugar y fecha].

[Firma]

[1] Art. 112.2 LPAC: “Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo”.

[2] Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.