El señalamiento en la ley de un plazo para la ejecución reglamentaria tiene carácter imperativo

En la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, 300/2023 de 8 marzo (JUR\2023\124358), el Tribunal Supremo confirma su doctrina sobre la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente los supuestos de inactividad reglamentaria.

El recurso contencioso-administrativo se interpuso por la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos[1] contra la inactividad del Gobierno al no cumplir la obligación de aprobar una norma reglamentaria, en el plazo de seis meses, que establezca una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemple la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía.

Esta obligación viene recogida en la Disposición final cuadragésima quinta[2], de la ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, dedicada a la adecuación de los costes del suministro agrario.

La parte recurrente había presentado, el 1 de julio de 2021, una solicitud ante el Gabinete de la vicepresidenta cuarta del Gobierno, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en la que se requería al Gobierno para el cumplimiento de la recogido en la Disposición final cuadragésima quinta de la Ley 11/2020 de 30 de diciembre.

La Administración no dio respuesta a dicha solicitud.

Respuesta y doctrina del Supremo ante los supuestos de inactividad reglamentaria

Según destaca el Supremo, “el legislador renuncia frecuentemente a dictar normas directamente operativas. Se limita a establecer las directrices o criterios generales o los contenidos normativos que considera básicos o esenciales sobre una determinada materia y confía a la Administración la regulación complementaria y pormenorizada que sea necesaria para satisfacer los objetivos legales.

Esta técnica dual de regulación presupone una Administración diligente que complete el proceso de ejecución legal de modo que las palabras de la ley no queden en letra muerta.

La inactividad u omisión reglamentaria tiene lugar cuando resulta legal o constitucionalmente debido el dictado de una disposición de carácter general por la Administración y esta no lo hace.

No se incluyen en esta categoría aquellos supuestos de omisión de la actividad político-constitucional del Gobierno con trascendencia normativa, como la aprobación de decretos leyes o decretos legislativos, como tampoco la falta de presentación de proyectos legislativos, pues aun cuando pueda tenerse por actividad administrativa no exige propiamente el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Afrontar esta inactividad presenta dos dificultades.

La primera deriva de la propia concepción de esta potestad, más próxima a los poderes políticos del Gobierno que a las potestades propiamente administrativas.

La segunda dificultad tiene que ver con su exigibilidad jurisdiccional, ya que se suele descartar que su ejercicio pueda constituir el contenido de un deber legal que los tribunales puedan compeler.

“Sin embargo”, señala la Sala, “el que la Administración pueda verse obligada a ejercer la potestad reglamentaria no debería sorprendernos, pues el propio art. 97 de la Constitución declara específicamente la sumisión a la ley de ese poder normativo, como con carácter general lo está a la ley y al derecho toda la actividad administrativa.

“Y lo mismo puede decirse acerca del control jurisdiccional de esa potestad, como del resto de la actividad administrativa. El art. 106.1 de la Constitución no establece excepciones a ese control, que se ha de extender también a toda omisión reglamentaria contraria a la legalidad[3], explican los magistrados.

Con arreglo a lo expresado, “hay que concebir la potestad reglamentaria como una potestad susceptible de integrar el contenido de un deber legal de obrar jurisdiccionalmente exigible. Ese deber legal no tiene autonomía o sustantividad propia, sino que se integra en el más genérico deber de asegurar la ejecución de las leyes”.

Esta técnica bifásica de regulación (Ley-Reglamento) presupone, según el Supremo, “una Administración diligente que complete el proceso de ejecución legal”[4].

Tribunal Supremo. (Foto: Archivo)

De este modo, afirma que “no podemos concebir el ejercicio de la potestad reglamentaria para la ejecución de las leyes en un sentido discrecional o facultativo, sino que constituye un deber a cargo de la Administración siempre que la efectividad y aplicabilidad de la ley dependan del complemento reglamentario y cuándo, con mayor razón, es la propia ley quien expresamente encarga dicho desarrollo normativo.

“La Administración tiene ante todo el deber de ejecutar la ley. El deber legal de dictar un reglamento debe tenerse por deber jurídico, para cuyo cumplimiento la Administración actúa como poder vicarial en su función administrativa, con plena subordinación a la ley, de manera que no se pueden invocar en el ejercicio de esta función, a los efectos de justificar su incumplimiento, las facultades de naturaleza político-constitucional que le corresponden al Gobierno en otras circunstancias”, se lee en la sentencia.

Fijación de plazo

Por lo que se refiere a la fijación de un plazo por la Ley para el ejercicio de la potestad reglamentaria, señala que “no es infrecuente que el legislador establezca un plazo determinado al encargar a la Administración la elaboración de un reglamento como complemento de sus preceptos”.

Así, “si la existencia de un deber legal jurídico de dictar un reglamento parece evidente no está tan clara la naturaleza indicativa o imperativa del plazo o término legal, ni tampoco en consecuencia los efectos de su incumplimiento.

A este respecto, el Supremo explica que “en principio, el señalamiento legal de un plazo o término puede ser considerado como un elemento o requisito formal que se suma a otros ordinariamente exigidos para el ejercicio de la potestad reglamentaria según el artículo 23 y siguientes de la ley del Gobierno. Como tal requisito formal, su incumplimiento no constituye más que un vicio de forma o procedimiento cuya trascendencia desde el punto de vista de su virtualidad invalidante suele ser escasa en nuestro ordenamiento, dada la excepcionalidad de los términos o plazos de carácter esencial, cuyo incumplimiento tenga virtud anulatoria”.

El señalamiento legal de un plazo o término puede ser considerado como un elemento o requisito formal. (Foto:E&J)

Sin embargo, “lo anterior no significa que el plazo legal sea una mera norma dispositiva que otorgue a la Administración un margen de discrecionalidad, de manera que pueda libremente decidir el momento de ejecución reglamentaria. Si así fuera carecería de sentido lógico fijar un plazo, bastaría dejar al arbitrio de la Administración la decisión sobre la oportunidad de dar ejecución reglamentaria a una ley en un momento determinado, limitándose a habilitar genéricamente la ejecución sin expresar plazo alguno”.

En definitiva, el Supremo establece que “el señalamiento en la ley de un plazo para la ejecución reglamentaria tiene carácter imperativo y no meramente indicativo”. Sin embargo, “atendida su naturaleza formal, el incumplimiento del plazo no lleva aparejada la invalidez del reglamento extemporáneo, salvo que así se establezca expresamente en la ley”.

En cualquier caso, “ello no significa que carezca de toda consecuencia esa extemporaneidad. El establecimiento del plazo vincula a la actuación administrativa con la fuerza de un deber legal cuya inobservancia por omisión coloca la Administración en situación ilegal y puede determinar la existencia de una responsabilidad, especialmente cuando del retraso se derivan daños evaluables económicamente, salvo que se justifique que no ha sido materialmente posible dictar en plazo el reglamento porque existan circunstancias que lo impidan, siendo carga de la Administración la acreditación de la existencia de tales circunstancias”.

Alcance del control jurisdiccional en los casos de retraso injustificado

Igualmente, el Supremo hace referencia al alcance del control jurisdiccional en los casos de retraso injustificado y asegura que “frente a la inactividad reglamentaria la garantía de la legalidad depende tanto de la posibilidad de dictar sentencias condenatorias que declaren la obligación o deber legal de dictar un reglamento cuanto de procurar el cumplimiento voluntario o la ejecución forzosa de la sentencia”.

En este sentido, “la discrecionalidad inherente al desarrollo de la función administrativa en el marco de la legalidad constituye un límite a la función jurisdiccional de control de la actividad, pero en el cumplimiento de un plazo o término legal no hay margen alguno de discrecionalidad por lo que esta discrecionalidad no puede oponerse como inconveniente para que el juez condene a la administración a dictar una medida reglamentaria. Otra cosa es el contenido de la norma reglamentaria donde la discrecionalidad administrativa si juega como límite de la actividad jurisdiccional”[5].

En cualquier caso, aclara el Supremo que “el principio de separación de poderes impide que la función jurisdiccional se transforme en función administrativa de modo que, no pudiendo el juez situarse en la posición de la Administración para integrar materialmente el contenido de la actividad debida, solo le queda impulsar o compeler la producción de esta por otros medios a su alcance”.

En resumen, la respuesta del Tribunal Supremo[6] a los supuestos de omisión reglamentaria y decisión de la Sala es que “cuando la ley encarga a la Administración un determinado desarrollo reglamentario y le fija un plazo para ello, está imponiéndole unos deberes jurídicos de obligado cumplimiento de los que no puede sustraerse el Gobierno invocando su naturaleza político-constitucional, ni el carácter discrecional de la potestad reglamentaria”.

Además, “en estos casos desarrolla una función administrativa cuyos contornos esenciales están preordenados en la ley, sin que tenga margen para dejar de cumplir el encargo recibido como tampoco para dejarlo suspendido en el tiempo cuando la ley ha fijado un plazo determinado”[7].

Notas

[1] Que entre sus funciones tiene la defensa del sector agrario y ganadero.

[2] “Esta Disposición añadía dos obligaciones más con el mismo plazo:

• presentar un Plan de Fomento de la Eficiencia Energética en las Explotaciones Agrarias, para dar cumplimiento a lo establecido en la redacción dada al apartado 2 del artículo 82 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, por la disposición final primera de la Ley 1/2018; y
• realizar por el Gobierno, en beneficio de los consumidores, una auditoría de costes de la industria de suministro eléctrico y de seguimiento de la repercusión de los mismos sobre el precio al consumo, al objeto de asegurar la libre competencia y garantizar la no existencia de prácticas contrarias a la misma”.

[3] “En otros sistemas jurídicos, como es el caso de Francia, el control jurisdiccional de la inactividad reglamentaria en ejecución de las leyes tiene lugar a través tanto del recurso por exceso de poder como de la reclamación de responsabilidad administrativa por los daños ocasionados, siendo esta última la vía que ofrece el remedio más directo y eficaz contra la inactividad”.

[4] “Entender de otra manera la competencia normativa del Ejecutivo (como competencia propia, desvinculada de la ley) supondría otorgar a éste un derecho de veto sobre todas aquellas leyes cuya aplicación dependiera del complemento reglamentario correspondiente, lo que constitucionalmente resultaría inadmisible”.

 [5] “Ello permite descartar, como de hecho hace el art. 71.2 de la LJCA, que el juez pueda condenar a dictar una medida reglamentaria concreta o sustituir el incumplimiento administrativo acordando por sí mismo en ejecución forzosa de la sentencia la medida reglamentaria”.

[6] “Este Tribunal se ha enfrentado recientemente a supuestos análogos al que ahora juzgamos. Citaremos dos precedentes.

 a) STS 384/2019, de 20 de marzo de 2019 (RJ 2019, 1493) (Rec. 691/2017). Se juzgaba una inactividad reglamentaria por no cumplir el Gobierno la obligación de aprobar una norma reglamentaria que regule las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público por las personas con discapacidad. Existía una norma legal que establecía un mandato directo al Gobierno de desarrollo reglamentario en un plazo de 2 años de las condiciones básicas referidas. La Sala concluyó declarando la obligación del Gobierno de elaborar aprobar y promulgar la correspondiente norma reglamentaria.

 b) STS 291/2022, de 8 de marzo de 2022 (RJ 2022, 1337), (Rec. 183/2021). Se abordaba una inactividad reglamentaria por falta de desarrollo a que está obligada la Administración en virtud del art. 30.2 de la ley orgánica 11/2007, de derechos y deberes de la Guardia Civil. Este precepto establece que la Administración concertará un seguro de responsabilidad civil, en los términos que reglamentariamente se establezcan. Se promovió el recurso por la vía del art. 29.1 LJCA. Para el recurrente se trataba de una obligación incondicionada. La Sala estimó el recurso, invocando el art. 129 de la Ley 39/2015, que introduce el principio de buena regulación que se descompone a su vez en los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. De estos principios consideró especialmente aplicables los de proporcionalidad y seguridad jurídica. Razonó la Sala que la estimación de la demanda no mermaba la libertad de la Administración para ejercer su potestad reglamentaria. Al contrario, ejercer esa potestad secundum legem comienza por obedecer un mandato legal que obliga a elaborar el reglamento. Añadía que con esta condena no se vulneraba el artículo 71.2 de la ley de la jurisdicción, ya que el fallo se limitaba a condenar a la Administración a elaborar el reglamento sin inmiscuirse en su regulación”.

[7] “La Administración se halla plenamente sometida a la ley y al derecho según el artículo 103.1 de la Constitución, y el Gobierno debe ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE) y corresponde a los tribunales controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (art. 106.1 CE).

 No habiéndose presentado por el representante de la Administración justificación suficiente sobre el incumplimiento del plazo por parte del Gobierno para dictar la norma reglamentaria que tenía encomendada por mandato legal, procede declarar que esa inactividad reglamentaria infringe dicho mandato que goza de una imperatividad es indiscutible.

Esta declaración trae como consecuencia la condena a la Administración para que, en el plazo de seis meses, elabore, apruebe y promulgue la norma reglamentaria a la que está obligada por la Disposición Final Cuadragésima Quinta de la Ley 11/2020, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, por la que debe regular una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía”.