El TJUE avala que la no exoneración total del crédito público que plantea el legislador nacional es conforme a la directiva

El tribunal de Luxemburgo, en su sentencia de 7 de noviembre de 2024, abre la puerta a los jueces españoles para que en las excepciones del artículo 487.1.2º del Texto Refundido de la Ley Concursal,  que impide que el deudor pueda ir a una exoneración cuando se tenga una resolución administrativa por infracción tributaria o de la Seguridad Social o un acuerdo firme de derivación de responsabilidad, en casos concretos no aplique esta excepción considerando que no es proporcional y no se persigue un interés público legítimo.

Expertos consultados por Economist & Jurist consideran que respecto a la no exoneración total del crédito público parece claro que en nuestro país no se permite. De hecho, reconocen que el TJUE ya se pronunció en el mismo sentido en una sentencia dictada con motivo de una cuestión planteada por un juzgado de Portugal.

En ambas resoluciones reconoce una amplia libertad de los estados para introducir excepciones a la exoneración, así como para excluir categorías específicas de créditos, siempre que esté debidamente justificado con arreglo al derecho nacional, justificación que deberá valorar en cada caso el juez nacional.

En este escenario, es previsible que algún juez español pueda analizar en determinados casos que esas excepciones no están debidamente justificadas. Sin embargo, para el artículo 489.1.5º TRLC, la sentencia parece que lo deja cerrado porque considera que el legislador español en el Preámbulo de la Ley 16/2022 ha justificado debidamente la exclusión de las deudas por créditos de derecho público, aunque de nuevo reconoce que es el juez nacional quien debe apreciar si esa excepción a la exoneración está justificada.

Con este fallo judicial, la gran mayoría del crédito público va a continuar sin exonerarse y se mantendrá la cantidad que desde 2022, la exclusión del crédito público en la exoneración de pasivos en España tiene un máximo de 10.000 euros en las deudas con Hacienda y otros 10.000 euros con la Seguridad Social.

Para los primeros 5.000 euros la exoneración es total, y en el segundo tramo hasta los 10.000 euros se podrá condonar hasta el 50%

El papel de los jueces, clave

Para Mª Elisa Escolà, directora del área Legal Concursal de BDO Abogados y miembro del Grupo de Trabajo sobre la Segunda Oportunidad del Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona-CICAC, esta sentencia del TJUE permite que los Estados introduzcan tanto excepciones a la exoneración, si se basan en circunstancias bien determinadas y debidamente justificadas por un interés público legítimo, como que excluyan de la exoneración determinadas categorías de créditos, si la exclusión está debidamente justificada con arreglo al derecho nacional.

Así pues, reconoce a los Estados un amplio margen de actuación y no le afea al Estado español que con la transposición de la directiva haya reducido el acceso a la exoneración.

El TJUE, en las excepciones del artículo 487.1.2º, abre la puerta a que los jueces no las apliquen considerando que no es proporcional y no se persigue un interés público legítimo. (Imagen: E&J)

No obstante, no es una libertad absoluta, sino que siempre tiene que haber un interés público legítimo, cuestión que debe valorar el órgano jurisdiccional remitente en cada caso.

Ahora bien, “lo relevante es que permite que los jueces españoles puedan valorar si las exclusiones a la exoneración previstas en el artículo 487.1 2 TRLC, relativas a la existencia de una sanción administrativa firme por infracción tributaria o de la seguridad social, o bien un acuerdo firme de derivación de responsabilidad, respetan el principio de proporcionalidad y están justificadas por interés público legítimo”.

“En los apartados 37 y 38 de la sentencia, el TJUE señala que el legislador nacional puede introducir excepciones a la exoneración si se refieren a circunstancias bien definidas y están debidamente justificadas, y en concreto, con respecto a la exigencia del pago  de créditos públicos no privilegiados, indica que el legislador puede estar persiguiendo un interés público legítimo, extremo que deberá comprobar el órgano judicial nacional”.

“Así pues, deja en manos del juez español la posibilidad de examinar en cada caso si la excepción del art. 487.1.2 TRLC persigue un interés público legítimo, siendo muy  relevante lo que se indica en los apartados 50 y 51 de la sentencia, pues en el primero de ellos el tribunal de Luxemburgo señala que debe respetarse el principio de proporcionalidad”

Al mismo tiempo, “la medida nacional no puede afectar a la obligación de los Estados de velar por que los empresarios insolventes tengan acceso al manos a un proceso que pueda desembocar en la plena exoneración de las deudas, mientras que el segundo apunta a que el juez español pueda tener en cuenta un posible retraso en la adopción del acuerdo de derivación de responsabilidad que motiva la exclusión de la exoneración”.

En definitiva, consideramos que el juez español puede considerar desproporcionado que se vete el acceso a la exoneración en supuestos de sanciones tributarias de poca cuantía o bien cuando las infracciones se han cometido hace muchísimos años y la agencia tributaria o la seguridad social se han retrasado en la adopción del acuerdo de derivación de responsabilidad.

“Cabe recordar que en la cuestión prejudicial de Barcelona la Agencia Tributaria española se opuso a la exoneración por una sanción de 500 euros, lo que es claramente desproporcional” indica.

Con respecto a la exclusión del crédito público que se recoge en el art. 489.1.5º TRLC, esta experta destaca que en el apartado 66 de la sentencia se indica que «corresponde al órgano jurisdiccional remitente valorar si el motivo referido para el crédito publico en el preámbulo de la Ley 16/2022, esto es, la especial relevancia que tiene la satisfacción de los créditos de Derecho público para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho justifica debidamente la exclusión de esa exoneración del artículo 489.1 de la ley española».

“Al realizar esta apreciación tendrá que tener en cuenta también el principio de proporcionalidad, al igual que se menciona en el apartado 50 para las exclusiones” indica.

La necesidad de la proporcionalidad

En opinión de esta jurista, «la sentencia deja mucho margen de valoración en materia de proporcionalidad a los tribunales, sobre todo por lo que respecta a las excepciones, habida cuenta que en relación al 487.1.2 no hay ninguna justificación para que se deniegue y deja más margen de apreciación que en el 489, que son las categorías excluidas».

María Elisa Escola comenta que cabe destacar que cuestión prejudicial de Barcelona la Agencia Tributaria española se opuso a la exoneración por una sanción de 500 euros, que es desproporcional. (Imagen: BDO Abogados)

“Al final, con una lectura de las conclusiones de esta sentencia, la legislación española no va contra esta directiva, pero tiene que estar todo justificado en relación con el derecho nacional. Así el apartado 50, como expuesto, habla de proporcionalidad. El juez nacional deberá revisar si la excepción a la exoneración está justificada por el interés público legítimo y si hubo retraso en la adopción del acuerdo de derivación de responsabilidad”.

Desde su punto de vista, «esta sentencia da pie a que los jueces apliquen  el 487.1.2  de una manera no literal o automática sino que puedan realizar hacer una valoración de si se persigue el interés publico legítimo y si hay proporcionalidad o si ha habido retraso o no de la propia Agencia Tributaria o la Tesorería».

Esta jurista recuerda que el Texto Refundido de nuestra Ley Concursal  limitó el  crédito público sin estar plenamente justificado en la propia norma, «y que en la conclusión tercera se señala que el artículo 23.2 de la Directiva exige que el legislador nacional debe justificar la exclusión, aunque en los apartados 55 y 56 de la sentencia permite que esta justificación pueda encontrarse en normas del derecho nacional distintas de las que contienen esta excepción, como una disposición constitucional, legislativa o reglamentaria, por lo que de nuevo deja un amplísimo margen al legislador nacional, aunque los órganos nacionales podrán revisar si la justificación es suficiente o no».

Los tribunales deciden sobre las excepciones

Por su parte, José María Puelles, abogado y administrador concursal, presidente del Observatorio de la Segunda Oportunidad del ICAM, revela que “la reciente sentencia del TJUE sobre las distintas cuestiones prejudiciales en torno al crédito público nos dice cosas que ya sabíamos, que para que los estados puedan excluir el crédito público de la exoneración, esa exclusión tiene que estar justificada”.

“Como decíamos, eso ya lo sabíamos desde las anteriores SSTJUE de 11 de abril de 2024 (Asunto C-687/2022) y de 8 de mayo de 2024 (Asunto C-20/2023). Es más, en íntima unión con estas resoluciones, en el apartado 55 de la reciente sentencia se recoge además que la justificación que debe aportar un Estado miembro en apoyo de una excepción como la que es objeto del litigio principal debe desprenderse bien del procedimiento que llevó a su adopción, bien del Derecho nacional”, resalta.

Este experto indica que “así, por lo que respecta al procedimiento que lleva a su adopción, cuando los preámbulos y las exposiciones de motivos de disposiciones legales o reglamentarias forman parte integrante de ellas o son pertinentes para interpretarlas y contienen una justificación de la excepción, procede considerar que esa justificación satisface las exigencias de dicha disposición”.

José María Puelles cree que «aun hay cierto margen para la defensa del sufrido principio de exoneración plena, que queda en manos de nuestros tribunales». (Imagen: ICAM)

“Además, la referida justificación también puede figurar en otras disposiciones del Derecho nacional distintas de la que contiene esa excepción, como una disposición constitucional, legislativa o reglamentaria nacional. Lo que lleva a resolver que, cuando no se de esa justificación, existe una oposición de la norma nacional al derecho comunitario, lo que lleva a estimar la cuestión prejudicial en el apartado 4 del fallo, antes indicado”, advierte.

Puelles destaca que «sin embargo, resulta interesante ver que la sentencia ahora dictada nos dice algo que también sabíamos pero que tal vez habíamos olvidado, que si esa justificación es adecuada o no como para enervar el principio de exoneración es algo que corresponde interpretar a los tribunales».

Y, así, en el apartado 51 de la sentencia, nos indica en relación con el impedimento a la exoneración del art. 487,1.2º del TRLC (impedimento por existencia de sanciones tributarias muy graves, de seguridad social o del orden social y derivaciones de responsabilidad) que:

 “… en la medida en que el órgano jurisdiccional remitente considere que la exclusión de la exoneración de deudas en las circunstancias definidas en el artículo 487, apartado 1, punto 2, del TRLC está justificada por el legislador nacional en aras de un interés público legítimo, le corresponderá apreciar, a la luz del referido principio, si ese interés justifica, en particular, que esta exigencia se aplique a esas deudas en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración y que no pueda tenerse en cuenta un posible retraso en la adopción del acuerdo de derivación de responsabilidad”.

Es de resaltar que en el apartado anterior recogía que los Estados miembros están obligados a ejercer sus competencias con observancia del Derecho de la Unión y de sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad.

Y de ello derivaba que la medida nacional de que se trate no debe exceder los límites de lo que es apropiado y necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos por tal medida, dicha medida no puede afectar a la obligación de los Estados miembros, que figura en el artículo 20, apartado 1, de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia, de velar por que los empresarios insolventes tengan acceso al menos a un procedimiento que pueda desembocar en la plena exoneración de deudas.

“La respuesta a esta cuestión prejudicial, en el apartado 2 del fallo es que no se opone a una normativa nacional que excluye el acceso a la exoneración de deudas cuando, en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, el deudor haya sido sancionado mediante resolución administrativa firme por infracciones tributarias muy graves, de seguridad social o del orden social, o se haya dictado en su contra un acuerdo firme de derivación de responsabilidad (en referencia al art. 487,1.2º TRLC), siempre que esas excepciones estén debidamente justificadas con arreglo al Derecho nacional”, indica.

El legislador español ha sido restrictivo con el crédito publico, estableciendo distintas restricciones al acceso. (Imagen: E&J)

Como conclusión José María Puelles subraya que “a mi juicio, queda a la interpretación de nuestros tribunales si esa justificación que se ha dado en la norma es adecuada o no”.

“Sin embargo, aunque ello es así, no podemos olvidar el peso que han de tener en esta interpretación la STJUE antes indicada de 11 de abril que considera que la normativa española si ha justificado adecuadamente la exclusión del crédito público y la STJE 8 de mayo de 2024, que consideran que la justificación de la excepción a la exoneración del crédito público o la limitación al acceso puede darse de muchas formas y también lo que indica la STJUE de 7 de noviembre de 2024 en su apartado 55”.

Este experto destaca “que tampoco podemos olvidar una serie de resoluciones anteriores a la reforma del TRLC que indicaban que la justificación dada en la norma no era adecuada, entre otras, el Auto nº 276/2022 del Juzgado de lo Mercantil nº 2 de Sevilla, de fecha 28 de julio de 2022 y el Auto nº 89/2022 de la Secc. 15ª de la AP de Barcelona de 11 de mayo de 2022.

Al final, nuestro interlocutor indica que “en definitiva, parece que aun hay cierto margen para la defensa del sufrido principio de exoneración plena, que queda en manos de nuestros tribunales”.