Fallecimiento antes de la aprobación del programa de atención: herederos podrán reclamar prestación no concretada

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) núm. 548/2024, de 4 de abril de 2024 (R. Casación 303/2022).

 La cuestión de interés casacional exige, tal y como precisa la Sala, la comprensión, tanto desde el punto de vista sustantivo como procedimental, del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que instaura la Ley 39/2006, conjugando dicha comprensión con la interpretación del artículo 84.2 de la Ley 39/2015 en cuanto a la terminación de los procedimientos «por causas sobrevenidas».

Razonamiento de la sala sobre el sistema de la Ley de la Dependencia

 1. Según la Ley 39/2006, son beneficiarios del Sistema las personas en situación de dependencia, condición que tienen quienes están en alguno de los grados de dependencia del artículo 26. Se declara a una persona en situación de dependencia mediante una resolución (artículo 28.2) que, además, determina «los servicios o prestaciones que corresponden al solicitante según el grado de dependencia» (artículo 28.3). Y la concreción de qué prestaciones procederán se deja al Programa Individual de Atención, cuyo objeto es determinar «las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y prestaciones económicas» (artículo 29.1)

2. Bajo la denominación genérica de «prestaciones del sistema» (cfr. rúbrica de la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I), se diferencian dos tipos de prestaciones: los servicios y las prestaciones económicas. Los primeros se relacionan en el «Catálogo de servicios» del artículo 15 y las prestaciones económicas en los artículos 17 a 20. La opción por una u otra forma de prestación se determina en la resolución que reconoce la condición de persona dependiente.

3. La disposición final primera prevé que: «El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación (…)».

4. En el Decreto 168/2007, norma de desarrollo en el ámbito de Andalucía, a tener en cuenta en el presente caso, se prevé (artículo 15.1) que la resolución, reconociendo la condición de persona en situación de dependencia, determinará el grado y nivel de dependencia del solicitante y los servicios o prestaciones que, en su caso, correspondan de acuerdo con el grado y nivel de dependencia. Y en el apartado 3 prevé que la eficacia de «la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia… quedará demorada hasta la aprobación del correspondiente Programa Individual de Atención».

5. Por tanto, la resolución que reconoce la situación de dependencia hace que la persona así declarada sea beneficiaria del Sistema: titular del derecho a las prestaciones que prevé.

Fachada del Tribunal Supremo. (Imagen: Poder Judicial)

En esa resolución solo se determina si la prestación será alguna del Catálogo de servicios o consistirá en prestaciones económicas y su concreción queda demorada a la aprobación del Programa Individual de Atención.

El Programa Individual de Atención es, pues, el instrumento personalizado del derecho a tener la condición de persona en situación de dependencia, pero no tiene efecto constitutivo.

Por tanto, el derecho a tener la condición de persona en situación de dependencia nace con la resolución que lo declara así.

6. Matiza la Sala que, en relación con la cuestión a resolver en el presente caso, es secundario determinar si se trata de un solo procedimiento que engloba dos fases -declaración de situación de dependencia y aprobación del Programa Individual de Atención-, o ante dos procedimientos y sucesivos.

7. Asimismo, puntualiza la Sala que el fallecimiento del promotor de un procedimiento administrativo no tiene que suponer, per se y a los efectos del artículo 84.2 de la Ley 39/2015, la finalización del procedimiento, en este caso el regulado en la Ley 39/2006.

8. De todo cuanto antecede, y conjugando ambas normativas -la Ley 39/2006 y la Ley 39/2015- deduce la Sala las siguientes conclusiones:

• “El fallecimiento de aquel a quien se le reconoció el derecho a tener la condición de persona en situación de dependencia, extingue la percepción de las prestaciones una vez concretadas y aplicadas.
• Si estando pendiente la aprobación del Programa Individual de Atención fallece el que ya es titular del derecho derivado de ser persona en situación de dependencia, cabe aceptar que nazca en favor de sus causahabientes un derecho de crédito si es que, entre tanto, han venido sosteniendo con sus medios lo que habría sido la prestación declarada como derecho, pero aún no concretada.
• Por tanto, a efectos procedimentales, esos causahabientes tienen derecho a que el procedimiento se concluya con la aprobación del Programa Individual de Atención para concretar la prestación a la que habría accedido el beneficiario de no haber fallecido.

Esos causahabientes suceden en la condición de interesados en el procedimiento, cuyo interés consistirá, en su caso, en plantear el reintegro de aquellos gastos que haya venido financiando el beneficiario con sus recursos, o los herederos, y que de haberse aprobado el referido Programa no habrían soportado, ya sea en todo o en parte (cfr. artículo 33)”.

Aplicación del caso

• Las prestaciones del Catálogo de servicios que regula la Ley 39/2006 son «personalísimas«, por lo que solo puede ser destinataria de ellas la persona declarada en situación de dependencia. En el presente caso, había una propuesta de ingreso en una residencia y es un hecho probado que los hijos de la doña Evangelina venían cubriendo los gastos de una residencia privada.
• Lo litigioso se centra en el derecho de doña Almudena, tutora de su madre, a que se apruebe el Programa Individual de Atención, pues aprobarlo es lo que permitirá determinar si cabe la posibilidad de reclamar por los gastos de residencia que no se habrían tenido que hacer de haberse aprobado el Programa con los consiguientes efectos retroactivos ex disposición final primera. 3 de la Ley 39/2006, en relación con el artículo 15.3 del Decreto 168/2007.
• Entiende la Sala que hubo una inactividad en lo procedimental y una indebida aplicación del artículo 84.2 de la Ley 39/2015, pues de la conclusión del Programa Individual de Actuación dependía saber el alcance del daño causado a los causahabientes a efectos del artículo 31.2 de la LJCA al haber estado asumiendo el coste de la residencia.