Identificación y firma electrónica en la Ley 39/2015

Por Ignacio Múzquiz Jiménez. Abogado en BM&A-DRL

El capítulo II del Título I de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas., lleva por rúbrica “Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo”.

Examinaremos las principales cuestiones al respecto abordadas por la ley con inclusión de los detalles técnicos que los interesados necesitan para la adaptación de sus relaciones administrativas a la implantación de los medios electrónicos patrocinados por las últimas novedades legislativas en la creación de una verdadera noción de administración electrónica.

Concepto de identificación y firma

La identificación, en términos jurídicos, puede definirse como la acreditación de la personalidad del interviniente. En cambio, la firma no consiste únicamente en una constatación de tal personalidad sino en la acreditación fehaciente de la voluntad manifestada como atribuible a un sujeto particular. Si bien entrañan conceptos diversos, lo cierto es que la firma lleva ínsita en buena lógica la identificación del interesado. Y decimos en buena lógica por cuanto la identificación no lleva consigo una necesaria manifestación o expresión de una declaración de voluntad, mientras que la segunda debe ser siempre atribuible o imputable a un sujeto determinado capaz de exteriorizarla por sí o por medio de otros como sucede en el negocio jurídico representativo. Es, precisamente, la exteriorización de esta declaración de voluntad lo que determinará la validez de la misma, pues las condiciones del sujeto que la emite son vitales para determinar su capacidad para expresar voluntades, y la particularización de la persona del declarante permite la imputación de sus consecuencias jurídicas.

Ello no obstante, como veremos, la utilización de los medios de firma electrónica admitidos por la Ley 39/2015 implican la identificación del interesado.

Medios de identificación de los interesados

La identificación se configura como una obligación de las administraciones públicas, en orden a verificar la personalidad de los interesados para que éstos puedan válidamente realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo. Los datos que mediante la identificación son objeto de comprobación consisten en el nombre y apellidos, denominación o razón social.

La identificación se realiza con carácter general mediante la utilización del DNI o documento equivalente (artículo 9.1 de la Ley 39/2015). Sin embargo, con la incorporación de las disposiciones sobre administración electrónica, se establece la posibilidad de identificarse por medios electrónicos, con una previsión genérica referida a cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad.

En consonancia con el derecho de utilizar medios electrónicos, se prevé asimismo (artículos 12 y 14) la creación de un registro o sistema equivalente para la asistencia, por parte de un funcionario de oficina de asistencia, para el uso de medios electrónicos por personas físicas no obligadas al uso de tales medios (exceptuando los empleados públicos en las actuaciones que realicen en su condición de tales[1]). En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio (artículo 12).

En particular, se contempla que los interesados puedan identificarse mediante:

1. Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica (en todo caso, los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica) –como DNIe- expedidos por prestadores incluidos en la ”Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”.

La Decisión de Ejecución (UE) 2015/1505 de la Comisión de 8 de septiembre de 2015 por la que se establecen las especificaciones técnicas y los formatos relacionados con las listas de confianza de conformidad con el artículo 22, apartado 5, del Reglamento (UE) Nº 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior, exige a los Estados miembros establecer, mantener y publicar listas de confianza con información relativa a los prestadores cualificados de servicios electrónicos. Por su parte, citamos a título de ejemplo la lista de confianza elaborada en el  Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que puede ser consultada en el enlace siguiente: http://www.minetur.gob.es/telecomunicaciones/es-es/servicios/firmaelectronica/paginas/prestadores.aspx.

1. Para la actuación administrativa automatizada, o en cualquier procedimiento en el que sea necesario realizar firmas electrónicas desasistidas, sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”. Las personas jurídicas y entes sin personalidad deberán para ello obtener un sello electrónico para empresas.
2. Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. La admisión de este sistema vincula a la administración respecto  del uso de los sistemas de identificación previstos en las dos letras anteriores.

El sistema de clave concertada (sistema Cl@ve[2]) es un sistema orientado a unificar y simplificar el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, permitiendo que éstos puedan identificarse ante la Administración mediante claves concertadas (usuario y PIN o contraseña). Este sistema a su vez admite dos modalidades: la Cl@ve ocasional, con validez muy limitada en el tiempo (en realidad, consiste en una evolución del antiguo sistema PIN24H de la AEAT), y la Cl@ve permanente, con validez duradera y basado en un sistema de usuario más contraseña, reforzado con claves recibidas por SMS. Este último sistema de Cl@ve permanente permitirá, además, el uso de firma electrónica en la nube.

Para el uso de estos sistemas de clave concertada, los interesados deben registrarse previamente en el sistema, aportando los datos de carácter personal que se precisen.

En cumplimiento del deseo de garantizar, con la implantación del uso de medios electrónicos, la interoperabilidad y coordinación administrativa se declara que, en todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

Medios de firma

Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. Se impone, no obstante, el uso obligatorio de firma para (artículo 11.2):

• Formular solicitudes.
• Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
• Interponer recursos.
• Desistir de acciones.
• Renunciar a derechos.

Cuando la normativa específica así lo contemple, las Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados. Los sistemas de firma electrónica posibles son los siguientes:

1. Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada[3] basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
2. Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado (sello electrónico con los mismos requisitos que los establecidos para la firma electrónica avanzada)  basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
3. Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. El sistema Cl@ve firma permite el acceso a la firma en la nube, con certificados personales custodiados en servidores remotos.

La utilización por los interesados de los sistemas de firma conlleva la acreditación de la identidad de los mismos en el procedimiento.

Representación

Como vinimos diciendo, la intervención de los interesados en el procedimiento en ocasiones se realiza por medio de representante, con quien se entenderán las actuaciones salvo manifestación expresa del interesado. En esta materia, se regula un Registro Electrónico de Apoderamientos, si bien sus previsiones entrarán en vigor el 2 de octubre de 2018 (DF 7ª)[4]. No obstante, la creación de estos registros ya existía con la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Este Registro electrónico permite hacer constar y gestionar las representaciones otorgadas por los interesados a terceros, debiendo constar el bastanteo realizado del poder y contemplándose tres tipos de poderes: generales con validez transversal para cualquier actuación ante cualesquiera administraciones públicas, especiales para cualquier actuación seguida ante una concreta administración, y especialísimos para la realización de determinados trámites especificados en el poder. Está prevista asimismo la creación de modelos de poder inscribibles en el Registro Electrónico de Apoderamientos.

A su vez, el apoderamiento se puede hacer constar, bien mediante la acreditación de la inscripción en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la administración u organismo correspondientes, bien mediante el apoderamiento apud acta, el cual puede otorgarse tanto presencial como electrónicamente.

La plataforma electrónica creada para estos fines se denomina @podera, que permitirá crear, consultar, revocar, renunciar, modificar o confirmar apoderamientos.

La creación de una verdadera administración electrónica al servicio de los principios de eficacia, trasparencia y de la vocación de servicio que ha de presidir la actuación de los sujetos públicos, constituye uno de los retos esenciales a los que ha pretendido hacer frente el legislador en las Leyes 39/15 y 40/15. El proceso que se abre en ejecución de las mismas implica a ciudadanos y administraciones públicas y el buen fin de ese proceso se constituye en un objetivo de interés general.