La posible inconstitucionalidad de las disposiciones y actos dictados durante el estado de alarma

• Nuestro Estado de Derecho ha cedido frente a las aparentes justificaciones de lucha contra la pandemia

Cuando apenas faltan unos días para que termine el cuarto[1] estado de alarma de nuestra democracia, son muchas las voces que desde los medios de comunicación y la sociedad civil se cuestionan el andamiaje jurídico que ha supuesto la declaración de los diferentes estados de alarma para el sostenimiento de las innumerables disposiciones legales y reglamentarias, y los millones de actos administrativos dictados a su amparo.

Los ciudadanos seguimos asombrados con el devenir de lo acontecido en el último año, en el que nuestro Estado de Derecho ha cedido frente a las aparentes justificaciones de lucha contra la pandemia, en un retroceso que no se había visto en toda la historia constitucional reciente y que no aprobaría ninguno de aquellos magníficos juristas que en los años 50 acometieron la formidable tarea de enredar a un régimen totalitario en las mallas del Derecho[2]. Es difícil encontrar una semana en la que no aparezca el debate sobre la colisión de los derechos y libertades públicas que están en juego.

En este debate, desde luego una de sus claves de bóveda es la posible inconstitucionalidad del estado de alarma decretado por RD 463/2020, de 14 de marzo, respecto del cual el Tribunal Constitucional (TC) tiene admitido un recurso de constitucionalidad interpuesto por Diputados del Grupo Parlamentario de Vox en el Congreso[3]. El mismo Grupo Parlamentario interpuso un nuevo recurso de constitucionalidad contra el RD 926/2020 que también ha sido admitido a trámite por el Tribunal Constitucional.

«Esperemos que el Tribunal Constitucional entienda que estamos en la hora en que los juristas defendamos la primacía del Estado de Derecho» (Foto: Economist & Jurist)

El debate se plantea, en esencia, sobre si la declaración del estado de alarma supuso una limitación de derechos o una suspensión de los mismos, y si tal limitación de derechos era admisible para proteger otros derechos fundamentales. A este respecto, el supremo intérprete de la Constitución Española (CE) sólo se ha pronunciado sobre los últimos estados de alarma de soslayo (quizá en el ánimo de no prejuzgar los referidos recursos en trámite), en el Auto de 30 de abril de 2020[4], por el cual, desestimando un recurso de amparo contra la sentencia 136/2020, de 28 de abril, del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Galicia, afirmaba que <<la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no sólo ha de reputarse legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los arts. 15 CE (garantía de integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud>>, matizando así que en esta crisis sin precedentes no podía acudirse a los parámetros jurídicos del art. 9.3 CE[5], lo cual parece aventurar una sentencia sobre los recursos de inconstitucionalidad que pueda hacer ceder los pilares del art. 9 CE y de los derechos fundamentales y libertades públicas en favor de la intención de proteger el derecho del art. 15 CE.

Los confinamientos, los toques de queda, o la prohibición de circulación, son a mi juicio verdaderas suspensiones de derechos fundamentales

Tal posición doctrinal se asemeja a la STC 83/2016[6], en la que se afirmó que el estado de alarma puede entrañar la excepción, modificación o condicionamiento de determinadas normas, y que puede suponer limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales. Y aunque los confinamientos, los toques de queda, o la prohibición de circulación, son a mi juicio verdaderas suspensiones de derechos fundamentales, parece que más que en torno al concepto de limitación versus suspensión, el TC se apoyará en la restricción de derechos fundamentales para justificar las medidas suspensivas del estado de alarma bajo la protección del valor superior de la salud y la integridad física.

No obstante lo anterior y pese a que el foco del debate está en los derechos y libertades, que son los aspectos más graves, el TC deberá pronunciarse no sólo sobre si las medidas suponen meras restricciones de derechos fundamentales que se justifican por la protección del derecho fundamental a la vida y a la integridad física, sino también, en lo que se refiere al Real Decreto 926/2020, sobre si es constitucional una prórroga superior a los 15 días que marca la Ley Orgánica, o si la atribución competencial realizada a favor del Presidente de cada Comunidad Autónoma es válida cuando la declaración afecta a más de una Comunidad[7], lo que genera enormes dudas sobre la constitucionalidad de tales aspectos, siendo de gran calado la consecuencia de su anulación por cuanto que arrastrará la nulidad de las disposiciones y actos administrativos dictados a su amparo por las autoridades autonómicas.

Si el Tribunal declarase inconstitucional alguno de los Reales Decretos del estado de alarma, nos encontraríamos de facto con la inconstitucionalidad en cascada del resto de normas que hayan sido objeto de recurso de inconstitucionalidad, o incluso sobre las que se haya planteado una cuestión de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta los límites previstos conforme al art. 39 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dado que la inconstitucionalidad se refiere sólo a los preceptos conexos de la misma norma pero no de otras, y que según el art. 40[8] no podrán revisarse los procedimientos judiciales con fuerza de cosa juzgada o los actos administrativos firmes salvo excepciones.

Esperemos que el Tribunal Constitucional entienda que estamos en la hora en que los juristas defendamos la primacía del Estado de Derecho

No obstante, un pronunciamiento en tal sentido del TC abrirá la vía para la anulación de las disposiciones de rango inferior a la Ley o los actos administrativos, por los tribunales de lo contencioso-administrativo, con las consecuencias por ejemplo en las reclamaciones de indemnizaciones frente al Estado por las restricciones impuestas en tales normas, cuestión sobre la que ya he tenido la ocasión de pronunciarme con anterioridad en distintos medios. No obstante, será necesario alegar en tales procedimientos esa causa de inconstitucionalidad, como así impone el art. 32.4[9] de la Ley 40/2015, de 30 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y evitar así que los particulares afectados por las normas inconstitucionales pierdan el derecho a ser indemnizados.

Esperemos que el Tribunal Constitucional entienda que estamos en la hora en que los juristas defendamos la primacía del Estado de Derecho y el pleno sometimiento de los poderes públicos al mismo, anulando las disposiciones impugnadas.

[1] RD 1673/2010, de 4 de diciembre; RD 463/2020, de 14 de marzo; RD 900/2020, de 9 de octubre (sólo de aplicación en parte del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid) y RD 926/2020, de 25 de octubre prorrogado por RD 956/2020, de 3 de noviembre, actualmente en vigor.

[2] GARRIDO FALLA, Democracia y Estado de Derecho: sometimiento de todos al imperio de la Ley, Revista de Administración Pública, n.º 128/1992, págs. 17-19. 

[3] En cambio, el Defensor del Pueblo (e.f.), por Resolución de 3 de septiembre de 2020, acordó no atender las 617 peticiones para interponer el recurso de inconstitucionalidad frente al RD 463/2020 y otros RD dictados que podrían lesionar derechos fundamentales.

[4] Auto 40/2020, de la Sección 1ª, dictado en el Recurso 2056/2020, en relación a la posible vulneración del derecho fundamental de reunión (art. 21 CE) y del de libertad sindical (art. 28 CE).

[5] La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

[6] STC 83/2016, de 28 de abril, a propósito del recurso de amparo frente a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo acordada por ATS de 30 de mayo de 2011, contra el RD 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se aprobaba el estado de alarma. Cfr. BOE nª 131, de 31 de mayo de 2016.

[7] Art. 7 de la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma excepción y sitio: A los efectos del estado de alarma la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de este, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad

[8] Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad

[9] 4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada