La práctica de las notificaciones de los actos administrativos tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015

Por Ignacio Silvera Romero. Abogado de BM&A-DRL Abogados

1. Introducción

La reforma de la legislación administrativa llevada a cabo mediante la Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“LPACAP”) y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“LRJSP”), que ha supuesto, en el caso de la primera, la trascendental derogación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (“Ley 30/92”), tiene como uno de sus objetivos esenciales la efectiva creación y puesta en práctica de la administración electrónica.

En efecto, la reforma llevada a cabo mediante las leyes LPACAP y LRJSP modifica nuestro sistema de relaciones jurídico-administrativas, no introduciendo sustanciales alteraciones respecto del régimen de la Ley 30/92, si bien modificando de forma relevante la forma en la que se articulan esas relaciones. Podríamos afirmar con escaso margen de error, que dichas introducen una reforma muy limitada del régimen de la Ley 30/92 en lo sustancial y sin embargo una reforma radical en lo instrumental.

En este sentido el régimen de notificaciones se ha visto claramente afectado.

La notificación constituye: (i) un presupuesto para la eficacia de los actos administrativos -Artículo 39. 2 LPACAP–, (ii) una carga de la Administración para poder llevar a cabo la ejecución forzosa de los mismos frente a los interesados, constituyendo por tanto una garantía y un límite a la prerrogativa exorbitante de autotutela, así como, (iii) el dies a quo del cómputo de los breves plazos de caducidad de que disponen los administrados para impugnar la actuación de las Administraciones Públicas. Todo ello evidencia la importancia que para aquéllos tiene conocer el nuevo marco legalmente establecido.

Así, mediante la LPACAP se ha configurado un sistema dual de notificaciones que serán practicadas o bien por medios electrónicos o por medios “físicos” o “papel”, todo ello dependiendo del sujeto que deba recibir la notificación, y de quien sea el impulsor del procedimiento.

Se establecen dos categorías de sujetos a efectos de determinar el medio de práctica de las nominaciones: (i) sujetos obligados a relacionarse mediante medios electrónicos con la Administración, y, (ii) personas físicas no obligadas a ello.

En relación con el impulsor del procedimiento existen dos posibilidades:

(i)                  Como establece el Artículo 41 Ley LPACAP en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

(ii)                Por su parte, en los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

En los apartados siguientes abordaré las novedades de la nueva LPACAP en relación con el sistema de notificaciones, y trataré de definir los aspectos prácticos más relevantes.

2. Ámbito de aplicación de la nueva regulación

Antes de entrar en la regulación concreta de la práctica de las notificaciones debo hacer dos acotaciones que considero relevantes en esta materia: (i) en primer lugar, la referida a los sectores de la actividad de la Administración que no están afectados por la nueva normativa y, en concreto y como más relevantes debo citar la aplicación del sistema tributario y de seguridad social que seguirán rigiéndose por su normativa propia, al igual que el régimen de infracciones en materia de Tráfico y Seguridad Vial, en concreto tres ámbitos en los que ya hace tiempo que están implantados los principios de administración electrónica y, (ii) en segundo lugar, lo referido a qué Administraciones se encuentran sujetas a la misma debiendo hacer referencia en este sentido a la Administración General del Estado, la de las CCAA, las entidades que integran la Administración Local, así como las entidades que integran el sector público institucional, en tanto se desenvuelvan en el desempeño de potestades públicas.

3. Sujetos afectados por la imposición de la vía electrónica como como medio único de notificación

A partir de la entrada en vigor de la LPACAP la carga impuesta por su Artículo 14.2 a personas jurídicas y demás sujetos y entidades en ella relacionados, de relacionarse de forma necesaria con las Administraciones Públicas por medios electrónicos tiene la contrapartida de la imposición de la recepción de las notificaciones por esa vía. Ello supondrá, como después veremos, facilitar la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, la actuación de la Administración pública frente a los ciudadanos, ya que la carga de la notificación se atenúa al no tener que acudir como medida general a la notificación personal presencial, sino a la puesta a disposición por medios electrónicos del contenido del acto con los requisitos legalmente establecidos.

Así, los colectivos afectados son aquéllos a los que el legislador presupone capacidad y medios materiales suficientes como para poder asumir la carga de la necesaria comunicación electrónica sin generar situación de indefensión. En total se prevén los siguientes obligados:

(i)                  Por una parte, las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica pero a las que se reconoce capacidad de obrar para relacionarse con la Administración Pública.

(ii)                De otra, los que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional, incluyendo en todo caso a notarios y registradores de la propiedad y mercantiles y, por fin, a quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

(iii)               Junto a los anteriores, se impone tal medio de notificación a los empleados de las Administraciones Públicas, en cuanto a los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de tal condición , lo que es comprensible dada la relación de sujeción especial que mantienen, en los términos que las normas reglamentarias de organización de cada Administración establezcan.

(iv)              Como norma de cierre se introduce la habilitación a las Administraciones Públicas para poder imponer por norma reglamentaria la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Tal deslegalización debe calificarse cuanto menos  de discutible, dado la generalidad de sus términos y la innegable relevancia que para los derechos e intereses de los administrados tiene la notificación de los actos administrativos según hemos expuesto.

4. Las notificaciones a personas físicas no sujetas a obligación de relacionarse por medios electrónicos

El hecho de que no se imponga a las personas físicas no incluidas en el ámbito de aplicación del Artículo 14.2 LPACAP la notificación electrónica no significa que el espíritu de la norma básica no sea establecer como medio preferente y general tal vía.

Al respecto señala la Exposición de Motivos de la norma lo siguiente:

“Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada.”

El Artículo 41.1 LPACAP no impone para las personas físicas la notificación electrónica, pero sí declara su preferencia en todo caso, por lo que, de ser voluntariamente recibida por el administrado por comparecencia en sede electrónica, la misma se tendrá por practicada. Es más, si la propia persona física no obligada voluntariamente se acoge a la notificación electrónica, comunicando en cualquier momento a la Administración Pública mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos -Artículo 41.1 LPACAP- el efecto automático es que, de acuerdo con el Artículo 43.2, entré en juego la consumación de la notificación por falta de acceso entendiéndose rechazada cuando transcurran diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

De esta forma y por la vía de la administración electrónica, pasamos de un sistema en el que la realización de la notificación era carga exclusiva de las Administraciones, a otro en el que -sin perjuicio de que tal actuación siga siendo de estricta competencia de las mismas- aquélla se comparte en términos de responsabilidad y diligencia con unos interesados que van a tener el deber -especialmente en el caso de los obligados a relacionarse por vía electrónica con las Administraciones- de disponer y mantener en funcionamiento los medios adecuados para la práctica de tales notificaciones.

5. Supuestos en los que procede la notificación por vía no electrónica

Establecido el hecho de que la preferencia del legislador pasa por la notificación electrónica, tenemos que señalar que aquélla se llevará a cabo por medio “físico” o no electrónico en los siguientes casos:

• Cuando se lleve a cabo con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado en la Administración (en las oficinas de Registro indica la Ley) y solicite que se le lleve a cabo personalmente.
• Cuando para asegurar la eficacia de la notificación sea necesario que la lleve a cabo personalmente un empleado público.
• Cuando el acto a notificar conlleve elementos que no sean susceptibles de transformación a formato electrónico.
• Las que contengan medios de pago de la Administración a favor del particular, tales como cheques.
• Cuando se trate de persona no obligada a relacionarse electrónicamente con la Administración y:
  • Haya solicitado por medio del formulario correspondiente que las notificaciones se lleven a cabo por vía no electrónica.
  • No se trate de uno de los supuestos en los que la Administración haya determinado reglamentariamente que la notificación se lleve a cabo en vía electrónica en todo caso (Artículo 41.1 LPACAP).

En todo caso la Ley prevé que las notificaciones que se realicen en papel se pondrán a disposición del administrado también en sede electrónica.

6. El nuevo aviso de envío de notificación que se lleva a cabo al dispositivo electrónico del interesado

Constituye sin duda una novedad de utilidad evidente. De acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 41 LPACAP el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico o una dirección de correo electrónico para recibir el correspondiente aviso de que se le ha enviado una notificación.

La Ley determina claramente que el objeto de esa identificación es para recibir el aviso, no para recibir la notificación y esa dirección funcionará tanto para ser advertido de que se han enviado notificaciones por vía electrónica como en soporte físico.

Evidentemente no podemos confundir ese aviso con la notificación, en primer lugar porque lo indica la Ley y en segundo lugar:

–       Porque no va a comprender los elementos propios del acto notificado sino simplemente la indicación de que aquél se ha remitido para notificación.

–       Porque va a regir para todo tipo de notificaciones -físicas y electrónicas-.

–       Porque en el caso de estas últimas, no sustituye el acceso a la sede electrónica, es decir las Administraciones no van a enviar notificaciones por correo electrónico o “sms”, sino que simplemente nos van a advertir de que las tenemos a nuestra disposición en la sede electrónica o bien que las vamos a recibir en nuestro domicilio.

De hecho esta posibilidad de advertencia en el envío de notificaciones, ya consta en “Lex Net” para el ámbito de la administración de justicia.

Finalmente, debemos tener en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el Artículo 41.6 in fine, la falta de aviso por parte de la Administración no supone la invalidez de la notificación.

7. La práctica de la notificación por vía electrónica

A ella se refiere esencialmente el Artículo 43 LPACAP. Esa notificación se puede llevar a cabo en la forma siguiente:

• Por medio de comparecencia en la sede electrónica del organismo.
• A través de la dirección electrónica habilitada única.
• Por ambas vías, según la administración o el organismo de que se trate las tenga habilitadas.

Algunas notas debemos poner de manifiesto en este punto:

La comparecencia se entiende producida cuando tiene lugar el acceso por parte del interesado o de su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.

La notificación electrónica se considera debidamente intentada cuando habiendo transcurrido diez días desde la puesta a disposición en la sede electrónica del organismo o en la dirección habilitada única el interesado –tanto el obligado a recibir notificaciones por medios electrónicos como el que así lo hubiese solicitado expresamente- no haya accedido a ésta, ya que en este caso se entiende rechazada y de acuerdo con el Artículo 41.5 LPACAP, por realizado el trámite.

Por ello indicamos que se introduce un cierto deber de diligencia por parte del interesado en la práctica de la notificación electrónica por cuanto aquél, en los casos en los que esté obligado o bien en los casos en los que haya optado por la práctica de notificación electrónica, debería:

–       Tener en funcionamiento la Dirección Electrónica Habilitada Única y acceder a la misma.

–       Acceder a la sede electrónica del organismo.

–       Y en todo caso, tanto si se trata de notificaciones por vía electrónica o física, tener en funcionamiento y acceder a la dirección de correo electrónico o al dispositivo identificado para recibir los avisos de envío de notificaciones.

8. La práctica de la notificación en soporte físico

Básicamente dos son las novedades en relación con la práctica de las notificaciones en papel; por un lado, las notificaciones en el domicilio cuando no esté presente el interesado, que pueden  ser recibidas por persona que se encuentre en el mismo, siempre que sea mayor de 14 años que haga constar su identidad.

Por otro, se incorpora la pacífica doctrina jurisprudencial sobre el carácter esencial de los tiempos y horas de práctica de los segundos intentos de notificación personal; así, caso de resultar infructuoso el primer intento de notificación se contempla un segundo intento de notificación, si bien a hora distinta. De forma que si el primero ha tenido lugar antes de las 15 horas, el segundo tendrá que llevarse a cabo después de esa hora y viceversa, dentro de los tres días siguientes y al menos con tres horas de diferencia entre aquélla a la que se llevó a cabo el primer intento y la del segundo.

9. Notificaciones infructuosas y anuncios

Finalmente las notificaciones infructuosas se definen como aquellas cuyo interesado sea desconocido, se ignore el lugar de la notificación, o no hubiese sido posible su práctica. En estos casos la notificación se realizará a través de anuncios publicados en el BOE, o en su caso a través de los medios de notificación complementarios que establezcan las diferentes Administraciones.

Distinto es, como hemos visto, el rechazo de la notificación por su destinatario -supuesto al que se asimila el transcurso del plazo de diez días desde su puesta a disposición por medios electrónicos, según hemos citado- ya que en estos casos la notificación se tendrá por practicada como impone el art. 41.5 LPACAP.

10. Consideración Final

La Administración electrónica -especialmente en la materia referida a la práctica de las notificaciones- genera no poca inquietud a ciudadanos y empresas. En todo caso, nos enfrenta a un cambio de mentalidad en las relaciones con las diferentes Administraciones Públicas. Muy especialmente las empresas y profesionales, deberán velar porque sus direcciones electrónicas habilitadas únicas estén en perfecto y adecuado funcionamiento y deberán acceder a las sedes electrónicas de los organismos, debiendo formar parte esas prácticas de sus propios mecanismos de funcionamiento interno y control.