La prescripción y caducidad en el orden administrativo

Por Joan Vidal de Llobatera. Socio del Departamento de Derecho Contencioso y Arbitraje de Fieldfisher JAUSAS, y Estefanía Fernández. Abogada del Departamento de Derecho Administrativo e Inmobiliario de Fieldfisher JAUSAS

En breve:  Al igual que ocurre en otras ramas del Derecho, en el orden administrativo, el transcurso del tiempo, unido a otras circunstancias, puede producir importantes efectos en las relaciones jurídicas. Las dos figuras que se analizan en el presente artículo, la prescripción y la caducidad, son dos instituciones que tienen como elemento común el transcurso del tiempo, y están íntimamente ligadas con los principios de legalidad y de seguridad jurídica; cobran especial relevancia en este orden, por cuanto uno de los sujetos intervinientes es una administración pública, que, aunque sometida al ordenamiento jurídico, goza de ciertos privilegios.

SUMARIO

1. La prescripción y la caducidad
2. Prescripción y caducidad en el procedimiento sancionador
3. Prescripción en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas
4. Prescripción y caducidad en materia urbanística
   • Caducidad de las licencias urbanísticas
   • Protección de la legalidad urbanística

LA PRESCRIPCIÓN Y LA CADUCIDAD

Intentaremos, a modo de introducción, apuntar cuatro ideas para distinguir ambas figuras y sus distintas clases. El artículo intentará, además concretar dichas figuras en distintos ámbitos del Derecho Administrativo.

Cuando hablamos de la prescripción administrativa, nos estamos refiriendo según el caso, a la adquisición o a la pérdida de un derecho y/o su ejercicio por el transcurso del tiempo.

La primera es la llamada prescripción adquisitiva, que supone la adquisición del dominio y demás derechos reales. Si bien ésta no es objeto del presente artículo, debemos mencionar que las administraciones públicas pueden adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico, incluyendo la prescripción. Igualmente, y a la inversa, y salvo en lo que se refiere a los bienes y derechos de dominio público que son imprescriptibles, los bienes y derechos patrimoniales de las administraciones públicas pueden ser objeto de prescripción adquisitiva por terceros de acuerdo con lo dispuesto en las leyes civiles.

La segunda, objeto del presente artículo, es la prescripción extintiva que constituye una forma de extinción de los derechos, pues implica que un derecho sustantivo se extingue por el transcurso del tiempo y su falta de ejercicio.

Cuando hablamos de la caducidad, distinguiremos tres tipos en el ámbito administrativo: la caducidad referida a la pérdida de un derecho por el transcurso del plazo fijado para su ejercicio (caso de las concesiones, por ejemplo), la caducidad referida a la pérdida del derecho a realizar un acto por el transcurso del tiempo (por ejemplo, la falta de interposición de un recurso administrativo en el plazo previsto a tal efecto), y la caducidad del procedimiento administrativo, en la que centramos el presente artículo, que constituye una forma anormal de terminación del procedimiento, por el incumplimiento del plazo máximo que tiene la Administración para resolver; de forma que, si no se notifica la resolución finalizadora dentro de ese plazo, se entiende que el procedimiento ha caducado. Cabe recordar en este punto, que el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) proclama la obligación de las Administraciones Públicas de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

Dentro de la caducidad del procedimiento, podemos distinguir dos supuestos:

Caducidad en los procedimientos iniciados a instancia de parte: Sólo se produce la caducidad, cuando se paralice el procedimiento por causas imputables al interesado, tal como dispone el artículo 95 de la LPACAP. Así, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento, y, consumido este plazo sin que el interesado realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Si el procedimiento se paraliza por causas no imputables al interesado, no se produce la caducidad, sino que se produce la estimación o desestimación, según el caso, por silencio administrativo.

Caducidad en los procedimientos iniciados de oficio: La caducidad se produce, tal como dispone el artículo 25 de la LPACAP, por paralización en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

Como notas diferenciadoras de la prescripción extintiva y la caducidad del procedimiento, apuntaremos:

• El principal efecto de la prescripción extintiva es la extinción de un derecho o acción por su no ejercicio en el transcurso de un periodo de tiempo determinado, y en el caso de la caducidad, la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones, si bien nada impide volver a abrir otro procedimiento con el mismo objeto.
• Contrariamente a la prescripción, que sí es renunciable, la caducidad no es renunciable por aquél a quien favorezca.
• La prescripción no puede ser apreciada de oficio, sino que debe ser alegada a instancia de parte, y en cambio la caducidad puede ser apreciada de oficio.
• El plazo de prescripción puede ser interrumpido mediante el ejercicio del derecho, lo que implica que el plazo de prescripción, una vez interrumpido, vuelve a comenzar, y en cambio, el plazo de caducidad no puede ser objeto de interrupción, sino únicamente de suspensión en los casos legalmente previstos, y, caso de suspenderse, el plazo se reanuda dónde quedó, una vez levantada la suspensión.

Ambas instituciones interactúan entre sí, a tenor de lo expuesto en el artículo 95.3 de la LPACAP, que establece que “La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.”, lo que ya venía establecido en el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero con una novedad: “En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.”

Relacionado con lo anterior, debemos referirnos a dos recientes sentencias de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, ambas dictadas en materia de subvenciones. En primer lugar, la sentencia 9/2017, de 10 de enero de 2017, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina que, rectificando el criterio anterior que tenía, dispone que la interposición de recursos -que interrumpen el plazo de prescripción- debe entenderse referida a la «de recursos en que el beneficiario asuma el conocimiento de la resolución administrativa a efectos de discutir su legitimidad jurídica, pero no a aquéllos que el interesado debe necesariamente interponer para lograr que los Tribunales hagan lo que la Administración debió hacer por sí misma, que es declarar la caducidad del procedimiento en que se ha dictado la resolución administrativa impugnada», añadiendo que «la reclamación o recursos para lograr la declaración de caducidad no son sino una prolongación del mismo procedimiento que se declara caducado, que desaparece embebida en él. El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal».

También de especial relevancia es la sentencia 438/2018, de 19 de marzo de 2018, que, también modificando el criterio seguido hasta el momento, dispone que la caducidad es vicio de nulidad y no de anulabilidad, por cuanto “Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e)  de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo.”

Expuestos los rasgos generales de ambas instituciones, a los efectos del cómputo de plazos, habrá de estarse a las reglas del artículo 30 de la LPACAP, si bien teniendo en cuenta las particularidades siguientes dispuestas para el registro electrónico en el artículo 31 LPACAP:

• Se permite la presentación de documentos todos los días del año y durante las 24 horas.
• El cómputo de plazos se regirá por la fecha y hora oficial de la sede electrónica.
• En los plazos fijados en días hábiles, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, excepto que una norma permita la recepción en día inhábil.
• No resulta de aplicación la previsión del articulo 30.6 LPACAP, y solo son inhábiles los días expresamente fijados como tal en el calendario de días inhábiles fijado por la Administración.

Es cierto que en el marco del registro de la Administración electrónica deberán coexistir ambos sistemas de cómputo de plazos en el régimen general y en los registros electrónicos, si bien el escenario en el que se desenvolverá la actuación administrativa, será puramente electrónico.

Pasamos a continuación a tratar la prescripción y la caducidad en tres de los ámbitos que consideramos más trascendentes: El procedimiento sancionador, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y en materia urbanística.

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

En la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), que contiene los principios de la potestad sancionadora, se regula la prescripción de las infracciones y de las sanciones, siempre considerando que se trata de un régimen supletorio, para el supuesto de no existir norma específica en la materia.

En cuanto a las infracciones, el artículo 30 dispone que las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses. El cómputo del plazo empieza a contar desde el día en que se comete la infracción, y, a diferencia de lo que ocurría en la Ley 30/1992, y de forma acertada, el artículo 30 regula expresamente el dies a quo de las infracciones continuadas o permanentes, estableciendo que el plazo empieza a contar cuando finaliza la conducta infractora. Respecto de la interrupción, el plazo se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

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