La productividad de los Jueces en España. La azarosa historia de la línea de Plimsoll
La productividad de los Jueces en España. La azarosa historia de la línea de Plimsoll
PRESENTACIÓN:
Los Jueces españoles no trabajan. Los Jueces españoles son los responsables de la lentitud de la Justicia en España. Los Jueces españoles necesitan ser supervisados y controlados para evitar que su contrastada irresponsabilidad termine por poner al Estado democrático de derecho frente a las cuerdas. Los Jueces españoles se creen una casta especial cuando no son más que funcionarios, tan corrientes o tan especiales como lo son todos los que se integran en la función pública. Quizás estas afirmaciones forman parte de un secreto a medio desvelar, de un discurso escrito hace tiempo pero que el autor no se atreve a leer. Sin duda, si se pusiesen con claridad sobre la mesa, encontrarían un eco inmediato en la opinión pública, pues es siempre grato ver apurado quien manda mucho y con disgusto, al menos, del 50 % de quienes recurrieron a la Justicia demandando la tutela de su derecho, es decir, de la parte que forzosamente perdió el litigio, pues si los dos tenían razón, si la ley estaba del lado de ambos, aquel no existirá.
LA PRODUCTIVIDAD : LA TRIVIALIZACIÓN DEL TRABAJO DEL JUEZ
Se da la amarga situación de que España, con sus 4413 Jueces ( Jueces, Magistrados y Magistrados del Tribunal Supremo ) es uno de los países de nuestro entorno europeo con menor ratio de Jueces por cada 100. 000 habitantes ( 10 en la anualidad del 2005 y 9, 8 en 2004 ) mientras que el número de abogados es, proporcionalmente, el mayor del mundo, con más de 105. 000 colegiados. Esto permite comprender que la litigiosidad es muy alta y que son muy pocos los llamados a resolverla.
En el principio fue el módulo. El CGPJ encargado de la supervisión y control de la actividad de los Jueces, – en lo no jurisdiccional – asumió la función que, hasta su creación constitucional, vino desempeñando el Ministerio de Justicia a través del servicio de inspección de tribunales. Al fin de dotarse de un instrumento útil que permitiese valorar objetivamente el trabajo de los Jueces, su laboriosidad o la falta de ella, se crearon los módulos. Eran unos parámetros, huérfanos de una cobertura legal propia, pero que resultaban muy útiles a ese fin y al de otros diversos como la ordenación de la planta judicial, las dotaciones personales y materiales etc. El módulo tenía una doble dimensión: de un lado fijaba la entrada o volumen de trabajo asumible por el órgano en abstracto, v.gr. 850 asuntos al año. De otro lado servía para medir el trabajo del Juez, a efectos esencialmente, de responsabilidad disciplinaria. Para ello se atribuía a las sentencias dictadas una puntuación preestablecida según la clase de asunto que resolvieren. El Juez debía, lo mismo que la carencia en algunas las prestaciones de Seguridad Social, lucrar una serie de ellos para acreditar erga omnes que cumplía con diligencia, con las consecuencias propias a contrario. Se trataba pues, de un instrumento útil en la medida en la que estuviese bien concebido: que exigiese lo justo y sancionase también por lo justo. Resulta extremadamente curioso que esta pauta interna de funcionamiento fuese traspuesta, tal cual, a la ley 15 / 2003, la ley de módulos, esto es, que el proceso ordinario de la elaboración de las normas se invirtiese. La norma alegal es la semilla y luego el perchero, del que nace y en el que se cuelga la ley 15 / 2003 para luego transformarse, nada menos, que en su reglamento de desarrollo. A nadie debería sorprender que con estos mimbres, este proceso contra natura se viniese abajo al declarar el TS la nulidad de aquel en la sentencia de 3 de marzo de 2006 ( Sala Tercera ). Veamos la claridad de ideas de la resolución: « … SÉPTIMO._ Reconoce, pues, el Reglamento en su Anexo I que no tiene en cuenta la dedicación precisa para cada caso concreto, en el ejercicio de la función jurisdiccional, lo que hubiera resultado indispensable para valorar el rendimiento individualizado de jueces y magistrados en el cumplimiento de esa función, para otorgar una tutela judicial efectiva y acepta que atiende a unos estándares, que dice parten de una practica que trata de deducir de unos presupuestos, a los que únicamente se refiere en abstracto con relación a «tiempos invertidos por grupos de jueces durante un determinado periodo de tiempo» o a la selección de «determinados órganos judiciales como modelos de funcionamiento». Ese proceder se traduce, entre otros resultados, en unos módulos de dedicación que se otorgan a los diferentes asuntos tramitados por los distintos órganos jurisdiccionales, sin motivación de las razones que llevan a fijar una u otra puntuación y sin la más mínima pormenorización o valoración de las distintas incidencias de cada procedimiento, en relación a las pretensiones en él deducidas y de la particularizada respuesta jurisdiccional que en cada caso de forma motivada ha de prestarse a los fines previstos en el art. 24.1 de la Constitución, optándose por un criterio cuantitativo, no siempre generador ni respetuoso por su propia naturaleza con las exigencias propias de satisfacer el derecho a la tutela judicial efectiva sin generar indefensión. Tampoco en el expediente administrativo hay constancia documentada de estudios, informes, valoraciones o aproximaciones de otro género, que justifiquen con una precisión razonable, los criterios que llevan a fijar uno u otro módulo a los distintos asuntos tramitados en los distintos órganos jurisdiccionales. OCTAVO._ De cuanto hasta aquí se ha dicho, debe ya necesariamente concluirse que el Reglamento impugnado no responde a la habilitación legal que le confería el art. 8.1 de la Ley 15/2003. … «
Pero este pequeño accidente no puede ni podrá detener el proceso pues se basa en una muy clara filosofía: trivializar el ejercicio de la función jurisdiccional . El derecho constitucional a obtener una tutela judicial efectiva tiene un claro reflejo en la exposición de motivos de las normas que nos ocupan si bien los resultados distan mucho de tan loable objetivo. La ley de módulos habilita un régimen para pagar más a los Jueces que hagan más sentencias, no importa cómo, ni a costa de los intereses de quien y esto es inadmisible. Sancionar al Juez que no trabaje es cosa que todos demandamos pero el truco consiste en saber cuánto y sobre todo cómo se debe trabajar para hablar de diligencia o de lo contrario. Para cualquier litigante su caso es el único, el más importante, el que una vez resuelto, transformado en papel, será guardado entre los documentos más valiosos de los suyos, junto a la escritura de su casa, su título profesional o su testamento. Para el Juez ese caso será uno más, pero deberá aplicarse con todo rigor a que su estudio y su ciencia le permitan dictar una resolución legal y a ser posible justa. No puede actuar movido por un estímulo económico, por ridículo que sea, pues esto sólo redunda en la celeridad, en la superficialidad del juicio pero no en la profundidad del razonamiento. El artículo 402 de la LOPJ es categórico: 1. El Estado garantiza la independencia económica de los Jueces y Magistrados mediante una retribución adecuada a la dignidad de la función jurisdiccional. No obstante ello debe reiterarse con claridad que el sistema de retribución basado o integrado con la productividad casa mal con la independencia judicial. Reiterados acuerdos de la Unión Internacional de Magistrados rechazan explícitamente el sistema, y lo mismo ocurrió en otros países donde se ha tratado de implantar ( Francia y Suiza ). Francoise Badie ( Magistrado de enlace francés en España ) afirma con rotundidad « … no es cuestión en Francia de mejorar la rentabilidad de los Jueces por el uso de primas de productividad, idea que me parece muy peligrosa en referencia a la calidad deseable de las decisiones y de la necesidad de una clara y completa exposición de los motivos de las sentencias. Pero un tema de actualidad es de la responsabilidad de los Jueces, en particular bajo el control de los servicios de inspección judicial y del Consejo Superior de la Magistratura cuando tienen demasiado retraso en la redacción de sus sentencias, responsabilidad que es el corolario de su independencia. Afortunadamente estos asuntos disciplinarios son escasos y constituyen casos particulares al margen de la vida judicial normal. … « . La ley de módulos no tiene nada de bueno y la mejor prueba de ello es que con quiebra de la unidad constitucional de la Carrera se cuida muy bien de excluir de su ámbito de aplicación al Tribunal Supremo ( ex art. 1. 3 ) y de no exigir a todos los Jueces por igual. Si el sistema obedece a tan elevados propósitos no se entiende la fragmentación del régimen. Es absurdo apremiar a los Jueces y a los Magistrados en las instancias para que luego ese mismo asunto, el mismo, quede atascado en un Tribunal que igual que los demás, no da más de sí. Valga lo dicho, mutatis mutandis, para el Tribunal Constitucional. De cara al litigante no tiene explicación que su asunto sea tratado con mucha rapidez en unas instancias y no en otras. Esta imparable tendencia legislativa ignora los principios de la Carta europea de 1. 998 contenidos en su punto sexto ( « remuneration and social welfare « ) en donde se liga la retribución del Juez a conceptos muy claros: antigüedad ( length of service ) responsabilidades y tareas ( duties and task ). No se menciona ni implícita ni explícitamente la productividad y sí que el procedimiento debe ser transparente, todo lo contrario que aquí donde el sistema se cuida de que el resultado de la labor de cada Juez ( productor ) sea secreto. Recordemos que esa carta no es fruto de una reunión sindical hecha de espaldas a la realidad. El acuerdo es resultado del estudio y ponderación de diversas normas del más alto rango que en la medida que son ratificadas por España forman, en rigor, parte de nuestro derecho interno ex art. 10 CE. Recordemos que se trata del artículo 6 de la Convención para la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas ( que reconoce el derecho a ser juzgado en tiempo razonable por un tribunal independiente e imparcial establecido por la ley ), los principios de independencia judicial formulados por la Asamblea General de Naciones Unidas de noviembre de 1. 985. No sólo estas previsiones sino otras muchas se han dictado para, en general o particular propiciar, la independencia, eficacia y función de los Jueces, como la recomendación R ( 94 ) 12 del Comité de Ministros UE o la efectividad del procedimiento judicial, como la R 84 / 5 sobre procedimiento civil y la 86 / 12 para prevenir y reducir la excesiva carga de trabajo de los tribunales ( mesures to prevent and reduce the excessive worload of courts ). En suma, que instrumentos hay y que se quiere hacer uso de ellos basta con mirar alrededor.
LA FRIALDAD DE LAS CIFRAS
Pero volvamos a la primera afirmación: los Jueces españoles no trabajan. El reglamento nulo , por no individualizar lo exigible y atender a pautas generales, recordemos, pese a todo, que formó parte del ordenamiento jurídico y expuso el sentido de sus autores: « .. Esta retribución variable se percibiría a partir de la superación del rendimiento considerado normal y tendría su tope en aquel que se considerara como óptimo, de modo que, por encima de éste último, no cabría mayor retribución, por haberse superado la dedicación que la prudencia recomienda. … «. Para los que no estén familiarizados: los Jueces deben dictar sentencias hasta un porcentaje: por debajo del 80 %, por culpa del Juez, se le aplica una sanción pecuniaria con efectos ex tunc al detraerse de su haber « fijo « semestral el 5 % ( la cual no tiene equivalente en ningún ámbito profesional y que el Estatuto de los Trabajadores prohíbe expresamente al calificarla como multa de haber ( ex art. 58. 3 LET ) en las relaciones privadas de trabajo. . El entrecomillado se justifica porque si es fijo, no puede subordinarse al cumplimiento de un objetivo de rendimiento, cosa distinta de la sanción pecuniaria de importe tasado, aún dentro de unos límites mínimo y máximo. Entre el 80 % y el 119 % el Juez no tiene ni premio de castigo y por encima del 120 % cobraría la productividad, una cantidad constante que en mi caso han sido alrededor de 900 por cada semestre.
Con los datos del CGPJ se puede concluir que los Jueces españoles somos, siempre hemos sido, extraordinariamente diligentes: Los del primer semestre del 2005 son claros: 3375 han cubierto objetivos y de ellos, 1733, es decir el 42 % hemos trabajado más del 120 % ( por encima de lo que la prudencia exige ). 603 no han llegado al 80 % y no han llegado porque en sus Juzgados el volumen de entrada es menor, es decir porque no hay más sentencias que dictar que las hechas. El CGPJ incluye en una misma categoría a los Jueces que no remiten sus datos y a los que no llegan al 80 % por causa imputable al Juez. La cifra total es de 12, en total el 0, 30 %, excelente dato para confirmar la regla
En el segundo semestre del 2005 son igual de convincentes: el 62 % de los Jueces alcanzan el 100 % del módulo o más ( en total 2562 ), de ellos el 120 % lo supera el 39, 74 %, esto es 1640 Jueces, entre el 80% y el 119 % están 1. 644, el 39, 85 % y por debajo del 80 % ( sin culpa ni sanción por no haber más trabajo que hacer ) el resto, 841 Jueces, el 20, 39 %. Nos explicaba una economista en la sede del propio CGPJ que los datos sometidos a tortura terminan confesando cualquier cosa y buena prueba de ello es que los Jueces que tienen un menor volumen de entrada ( de trabajo ) se contemplan, no como los que hacen el trabajo que tienen, sino como un colectivo al que se perdona la vida, que no es sancionado por virtud de algún artilugio, apaño o zangamanga fruto de secretísimas maniobras corporativistas. En suma, al que pone, v.gr. 300 sentencias al año porque no hay más, se le mira con prevención, como si ocultase en los armarios del juzgado otros 3. 000 pleitos camuflados entre el papel de oficio.
Esto es lo que hay y estos son los datos, pero deben ponerse a su vez en relación con la realidad del volumen de trabajo que satura los Juzgados en España. En el período 2004 / 2005 ( últimos datos publicados al tiempo de escribir estas líneas ) el número de los asuntos sometidos a ellos aumentó un 3, 63 % y a su vez el de respuesta Judicial en un 1, 90 %. Es curioso observar cómo pese a resolverse más asuntos, el número de sentencias se redujo en un 4, 65 %, lo cual permite comprender que no sólo es este tipo de resolución el que pone fin al procedimiento o resuelve el litigio. Para concretar más: en la anualidad de 2005 ingresaron 7. 728. 699 asuntos y se resolvieron 7. 628. 067, dictándose 1. 407. 623 sentencias .
Sólo quien no conozca a los Jueces podrá pensar que por pagar más van a trabajar más . De todos modos existe una tendencia a asimilarnos a grupos con los que poco tenemos que ver o obviando que lo que nos hace singulares como únicos depositarios a título singular de un Poder del Estado es la responsabilidad, cualidad que no tiene comparación posible ni con los funcionarios ni con los no funcionarios. El Juez hace el trabajo que puede y si le pagan más, mejor, pero no porque le paguen más va a producir más cantidad, como si se tratase de cargar melones o poner ladrillos. La vocación del Juez es la que le ha llevado a preparar una dificilísima oposición en la que la edad media de los que la superan se sitúa en 31, 23 años y que aplicando igual esfuerzo les habría transformados en Registradores de la Propiedad o en Notarios. Precisamente, con la anulación del reglamento de la ley de módulos todos hemos podido comprobar que las cosas siguen tan mal o tan bien como siempre, que ni la ley 15 / 2003 revolucionó el panorama de la Justicia, ni el arrumbamiento de su paupérrimo premio ha desmotivado a los Jueces. El legislador es consciente de ello y la prueba mejor es el siguiente hito de este imparable proceso:
LA ENMIENDA 631 / 2006: UN GOLPE CON GRACIA
Veamos su tenor:
« Congreso de los Diputados 8 de junio de 2006. Serie A. Núm. 69 15, ENMIENDA NÚM. 631, FIRMANTE: Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, De modificación al artículo octavo la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.: « De adición: Se añade un nuevo apartado, con la numeración que corresponda, para introducir tres nuevos párrafos en el apartado 4 del artículo 403, que pasa a tener la siguiente redacción: A4. Las retribuciones variables por objetivos estarán vinculadas al rendimiento individual acreditado por cada juez o magistrado en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales y profesionales. Todos los jueces y magistrados estarán obligados a alcanzar un objetivo normalizado que no podrá ser inferior al rendimiento medio de los órganos unipersonales o, en su caso, colegiados en los que se integre, correspondiente a los cinco años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de la presente ley, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. El Consejo General del Poder Judicial podrá determinar por vía reglamentaria los factores de corrección que puedan incidir individualmente en la consecución del objetivo antedicho, previo informe favorable del Ministerio de Justicia. Si estas correcciones tuviesen repercusión presupuestaria, se requerirá informe favorable del Ministerio de Economía y Hacienda.
MOTIVACIÓN: Se establece en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial el objetivo mínimo que se considera normal para cada titular de un órgano jurisdiccional dejando en manos del Consejo General del Poder Judicial la facultad de determinar por vía reglamentaria los factores de corrección que puedan incidir individualmente en la consecución de ese objetivo mínimo «.
El primer comentario es más literario que jurídico pues contando con estos antecedentes se viene a la cabeza una escena sublime de la película de Steven Spielberg « La lista de Schindler «: El untersturmführer Amon Goeth supervisa el campo de trabajos forzados de Plaszow, se trata de una carpintería en metal. Le pide a un prisionero que fabrique delante de él una bisagra y cronómetro en mano comprueba cuanto tarda en hacerlo. Después, un razonamiento simple: si en ese tiempo ha hecho la tarea no tiene excusa su escasa producción matutina y decide en el instante su ejecución. El prisionero salva la vida al encasquillarse las armas de los que, sin pasión, iban a fusilarle. El recién salido del trance y aún sin resuello explica brevemente que no pudo aplicarse a la labor hasta escasos instantes antes de la visita del jefe ( führer ) por tener que cumplir con otras órdenes y por estar pendiente de recibir los materiales con los que trabajar.
Esta enmienda, si prospera, tendrá un notabilísimo calado. El artículo 122 de la CE impone una reserva material de ley llegado el caso de ordenar el « estatuto jurídico « del Juez. Puede verse en este sentido la STC 108 / 86 de 29 de julio. La STC 60 / 86 de 20 de mayo matiza en el sentido de que la reserva es relativa siempre y cuando la norma – el reglamento – regule condiciones accesorias – SSTC 77 / 85 de 27 de junio en relación con la 101 / 91 de 13 de mayo, debiéndose entender por tal el límite consistente en que « … no podrá innovar derechos ni deberes de los Jueces y Magistrados … « STC 108 / 86 de 29 de julio ( fundamento de derecho 27 ). Así pues, desde este punto de vista, nada que objetar al cauce seguido. Aquí acaba su oportunidad. El Legislador ( multiforme ) que, fruto del pacto de la justicia, afirmó consensuadamente en el BOE que exigir más del 120 % no era sensato « … por haberse superado la dedicación que la prudencia recomienda… « se lo ha pensado mejor. Si los Jueces trabajan tanto , convirtamos su sacrificio vocacional en obligación e incorporémoslo gratis a su estatuto orgánico. Como el estudiante de matrícula de honor es una persona muy aplicada, transformemos el cum laude en el aprobado raspado y si baja a sobresaliente, dejémosle para septiembre, así demostraremos que no era tan listo o tan trabajador. Las asociaciones judiciales, cauce – nada menos que constitucional – de expresión de sus intereses, han rechazado por unanimidad esta enmienda.
El que se ha encontrado con el problema de cara y como no pensaba, es el CGPJ y ello pese a la certeza de la norma, de su grave antecedente en la ley 15 / 2003. El órgano de gobierno de los Jueces impulsó, propició y amparó el sistema de productividad y lo hizo a pesar de la dicción del artículo 8 de la ley de módulos. En su virtud el CGPJ perdía ad futurum la autonomía para fijar la cantidad de trabajo que debía hacer un Juez. Debía esperar que el Ministerio le diese el visto bueno toda vez que el módulo tenía una esencia unitaria y el único parámetro de medición cuantitativa adquiría ahora una significación adicional de compensación o de sanción pecuniarias. Nadie puede pensar que el CGPJ actúe con corporativismo, para defender injustamente a los Jueces y ello porque se hicieron buenos los temores anticipados por la STC 108/1986 . Los Jueces no elegimos a sus miembros en el único órgano constitucional de gobierno que no responde ante sus gobernados. El CGPJ es reflejo mimético de tensiones partidistas en las que los bloques (entre los que se integran los propios Jueces ) actúan según criterios previsibles, haciendo buenas siempre las predicciones, cosa incompatible con la esencia del Poder Judicial y con la propia personalidad del Juez, esencialmente individualista. Este artículo -también ahora en vías de transformación – fue objeto de comentario por parte de Joaquín González Casso en unión del autor y anunciaba un muy negro presagio para la independencia judicial. Si la enmienda, ahora, o en el futuro, con acuerdo o sin él, prospera, el CGPJ quedará, definitivamente, como órgano inútil y el estatuto orgánico de los Jueces, con todas sus consecuencias ( disciplinarias, pecuniarias y de diligencia profesional ) contaminado radicalmente por un impulso ajeno a la esencia de la función jurisdiccional.
El CGPJ pareció no darse mucha cuenta del tema pues el proyecto aprobado en la comisión de organización y modernización judicial de 21 de noviembre de 2006 para la valoración de la actividad de Jueces y Magistrados « un proyecto para el cambio y la modernización de la justicia « ( en su propia auto – nominación ) vuelve otra vez sobre el camino trillado de los módulos declarados nulos, como si la STS de 3 de marzo de 2006 no existiese y como si esa revolución legislativa que se avecina no se avecinase. De nada sirven los proyectos que haga el Consejo, es el espíritu sacrificado de los Jueces el que marca la pauta al sagaz empleador ( el que fija cuánto tienen que trabajar los Jueces y cómo deben ser retribuidos ). Es más, quedamos abocados a un muy curioso régimen en el que el módulo puede que tenga una múltiple dimensión: disciplinaria / pecuniaria / organizativa, pero siempre en compartimentos estancos y sin un criterio claro que permita aportar unas bases estables que den seguridad a todos los afectados, empezando por quienes demandan justicia.
Con la enmienda, una vez se transforme en ley, el CGPJ no tendrá nada que negociar con el Ministerio de Justicia en el sentido de que la cantidad de trabajo que se puede exigir a un Juez o a un Magistrado ( no a un Magistrado del TS ni del TC ) será resultado del automatismo trucado ( el máximo voluntario se convierte en el mínimo obligado ) y no de un consenso pacífico basado en criterios lógicos y no de coyuntura política. Concluyo como lo hice en un artículo escrito en septiembre de 2002 «: « … Samuel Plimsoll, elegido por el parlamento de Derby en 1868 luchó para evitar que los armadores sin escrúpulos sobrecargasen sus viejos barcos, sabiendo que carga y personas se irían al fondo del mar. El negocio venía con el seguro, explica Annie Proulx. Plimsoll consiguió que se hiciese una ley en virtud de la cual todos los barcos debían llevar pintada una línea de carga, de suerte que ninguno sería autorizado a dejar el puerto a menos que esta fuese claramente visible. Si queremos que el viaje de nuestro barco común no sea el propio de una singladura ( lo que navega un barco en un único día ), aboguemos por que esa línea ( el módulo ) se pinte rápidamente y a su justa altura…. «. Ahora esta esperanza se torna vana: la enmienda 631 / 2006 borra la línea de Plimsoll y la tripulación profesional corre el riesgo de hundirse también, pues la mayoría no abandonará el barco, ya lo sabía Stevenson.
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